学习要点
【知识要点1】领导体制的含义
领导体制是指领导系统中的上下左右之间权利划分和机构组织设置及领导工作制度。这一定义包括如下三层意思：
1.领导体制是一种权力划分机制；
2.领导体制是一种组织体系；
3.领导体制是一种制度安排。
【知识要点2】领导体制的内容
领导体制的主要内容应该包括以下四个方面：一是领导组织结构，指领导机关的组成要素，即各级各类领导机关的地位作用；二是领导的层次与跨度，即领导机关的组织制度或者说领导机关的结构方式；三是领导机构中各部门之间的职责与权限划分；四是领导机关的决策方式和指挥、监督方式等。
【知识要点3】领导体制的内容
领导体制内部要有一定的组织结构，领导组织内部是各个基本要素的构成。尽管不同性质、不同时代的组织所表现的形式不一样,但至少有一点是相通的，即任何一个领导机关都是由若干不同性质和作用的要素组成的相互联系的完整的系统。不同的历史时间，不同的工作任务,组成一个领导机关系统的要素是不同的。现代领导机关的组成一般有以下五个要素：
1.决策中心
决策中心是一个领导机关的灵魂，包括党委会、行政领导办公会等。没有决策中心，请者决策中心没有权威，这个领导机关就无法进行有效的工作。一个领导机关只能有一个决策中心，否则政出多门，就不能有好的行政效率。另外,决策中心必须是精干的，因为人数过多就会软弱无力或者滋生官僚主义。决策机构的任务是决策，决不能陷入具体事务的执行之中。
2.信息反馈机构
信息反馈机构对决策中心的重要意义在于:它运用一切可能和必要的手段，搜集、筛选、整理各种数据、资料、情况，反映现实生活中提出的各种要求和决策的执行情况,供决策机构参考。情报、资料、统计、信访等部门都是反馈机构。信息反馈机构并不是可有可无，或者时有时无的，而必须是具有反应灵活、及时、准确的特点。
3.咨询参谋机构
咨询机构是为决策服务的，是决策中心的参谋部。我国设立的顾问机构、各种政策研究机构、各种研究中心等都属于这-类。他们可以在深人调查研究的基础上，提出供领导者决策用的信息和各种方案;可以根据决策方案的执行情况，提出咨询意见，以促进领导者高速发布指令;还可以进行科学预测，提出战略决策的建议。咨询机构需要的是多种意见，兼收并蓄。因此,不能用对系统的要求来要求咨询机构。
4.执行系统
执行系统的任务是执行决策中心的各项决定。一般而言,在个系统内 ,可以按业务需要分成若干部门，组成等待系统。决策正确，结果如何,决定的环节之一是否忠实执行，执行过程中是否不折不扣，执行部门是不能讨价还价的。有意见可以提出，但不能影响执行。
5.监督系统
监督系统的任务是根据决策对执行系统实行监督，以保证决策、指令执行的准确无误。各级纪律检查委员会、司法机构、审计部门等都属于监督机构。监督系统是实行社会主义民主和法制的必要机构，应该具有党性强、无私无畏、执法如山的特点。
【知识要点4】领导体制的作用主要有以下几个方面？
一般来说，领导体制的作用主要有以下几方面：
1.为领导活动提供组织保证
领导体制是领导正常活动的制度保证。领导是一个复杂的社会活动过程,光靠领导者个人和领导班子若干人难以达到好的效果，只有建立一定领导体制，把各级各类领导机关组织起来,形成一个有机的领导工作体系，才能保证领导活动的正常进行。因此，一旦建立起比较稳定的领导体制,领导者个人或者领导班子都得沿着领导体制的轨道和规范进行运作。
提高整体领导效能是领导活动的基本目的。效能的公式是:效能=目标方向×工作效率,这两方面都直接同科学的领导体制有关，包括领导机构的设置是否健全,职责权限的划分是否合理,领导层次与幅度是否得当，干部管理制度是否促进人才积极性的发挥，领导工作方法是否科学等。
领导体制可以协调领导机构的内部分工，沟通领导者与被领导者之间的关系，提高领导活动整体效能。只有体制健全，领导活动才能高效;否则，就会出现决策迟缓、失误、互相推诿、内耗丛生、办事低劣等现象。一个好的领导制度，可以充分发挥领导者个体和群体的主观能动作用,领导体制不好,不仅会压抑他们的积极性和首创精神,甚至会使好的愿望走向反面。领导体制对于领导活动来说，比之领导者个人的素质,领导集团的结构具有更为重要的意义。
2.提供规范领导行为的根本机制
领导体制具有合法性、强制性、稳定性、全面性等特点，它是领导行为的基本规范。领导体制对领导系统有关键性影响，一个领导系统中的各个部门、单位是依赖领导体制组合起来的，各个领导机关在整个领导系统这张组织的网上均占有定位置。 拿一个单位的领导者来说，他们所发挥的作用往往只影响到一个局部，惟有领导体制所起的作用是关乎全局的。即便就领导系统的高层领导者而言，他们的决策虽然是全局性的，但是如果没有领导体制作组织保证，也会变成一纸空文。 只有发挥领导体制的作用，才能真正左右领导活动的全局。只有发扬民主，使领导体制健全合理科学，各个领导机关在整个领导体系中各守共责.各行其职、各献其能、配合默契、相得益彰，才能产生全面的系统功能。 如果体制不合理、不科学，或职责权限不清、或层次过多，叠床架屋,那么势必削弱整个领导功能。
3.领导体制是领导者与被领导者之间建立关系的桥梁和纽带
领导活动主要是由领导者、被领导者、群体目标和客观环境等诸要素构成的。其中，领导活动是主体，在领导诸要素中起主导作用，被领导者是相对领导者来说的，是指在社会活动中处于被动地位的组织和人员。被领导者是领导活动中的基本要素，他们在领导活动中身兼两职,对领导者来说，他们是客体;对群体目标来说，他们又与领导者共同组成了活动的主体。离开了被领导者,领导者就无法实施其领导活动。领导者和被领导者在领导活动中起着极其重要的作用，是决定领导活动成败的关键要素。科学、合理、有效的领导体制，被认为是领导者与被领导者之间的一座相互联系、沟通的桥梁。
4.领导体制是领导活动规范化、制度化的组织保证
领导体制是关于领导活动中人们基本行为的规范。它是由规章制度、组织机构和领导者群体等领导要素组成的体系。其中，领导体制具有制度刚性，能够使领导活动或领导者的行为受到制约、引导和规范作用，是制约、监督领导活动的组织条件，它使领导活动减少了神圣色彩,增加了可操作性。同时，领导体制也是领导活动走向制度化、法治化的组织平台。对于当代中国,建设一个科学、合理、有效的领导体制对于社会主义现代化建设尤其重要。
【知识要点5】一体制与分离制
在领导体制中，按照同一层级各机构被领导的关系是否统一，有一体制和分离制之分。
1.一体制
一体制又称完整制，也可称作一元化领导，指同一领导层次的各个机关,或一个机关中的各个构成单位，所接受的指挥、控制和监督完全集中在一位上级领导者，或一个上级领导机关的领导体制。
一体制的优点在于:在一体制中,同一层次各机关，均接受同一上级组织的统.领导，或者同一机关的各个构成单位均接受同一个上级单位领导;按照各个领导机关的职责不同，分别赋予执行党的各项方针政策,容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各自为政。可见，如果运用得好，一体制能够集中权力、统筹规划、责任明确、减少扯皮、雷厉风行、便于合作。
一体制的缺点也和其优点一 样明显，主要表现在:它容易造成上级机构或个别领导者包揽一切，实行家长制领导,不利于领导系统指挥效能的发挥，压抑下级机构和人员的工作积极性和创造性。可见，对于一体制的领导体制，必须要处理好由于权力高度集中而造成的独裁专断、下级对上级的依赖心理、下属单位失去自立精神的问题。
2.分离制
分离制又称独立式或多元化领导，指上级的指挥、控制和监督不是集中于一位上级领导者或一个领导机关，而是分属于两个以上的平等或双重领导机关或个人的领导体制。
分离制的优点在于:能防止专断独行、滥用权力,并能促使下属各单位独立工作、各尽其能、各司其职，发挥主观能动性即使上级领导机关不健全或领导者不称职，级机关仍能独立工作而不影响全局。
然而，如果发挥得不好，分离制的缺点也相当严重，容易造成各自为政、自行其是、政出多门、互不协调、重复劳动、浪费人力物力、影响国家和集体利益。
如何处理好一体制与分离制的问题，是改革和完善我国领导体制所遇到的最重要也是最困难的问题之一。单独偏爱哪一种领导体制，都不是合理的、科学的选择，在实际运用中，需要将两者加以有机结合。在实际生活当中，任何领导体制都不大可能实行非常纯粹的一体制或分离制。如果在领导体制中实行以一体制为主， 当中就必须融合分离制的某些优点:同样，在以分离制为主要特征的领导体制中，又要兼顾吸收一体制的长处。总之，一体制与分离制是对矛盾的两个方面,是对立的统一体，需要从实际出发，根据不同的单位、不同的机构、不同的领导任务而谨慎灵活地运用。
【知识要点6】集权制与分权制
根据领导系统中纵向权力配置得集中与分散程度，我们可以把领导体制分为集权制与分权制两种类型。
1.集权制
集权制的领导体制是指一切重 大问题的决定依赖于上级领导机关，下级必须依据上级的决定和指示办事的体制。它的特点是所有领导工作的最后决策权均集中于上级机关和领导者，下级必须按照上级的决定办事。
集权制领导体制的最大优点在于:有利于政令统一、标准一致、指挥方便、令行禁止。相对于分权制，集权制领导体制能够在最大程度上做到统筹兼顾统调度和支配系统资源,特别是在系统资源有限的情况下，能够最大限度地集中组织系统的物力、人力和财力，从而完成在其他领导体制下办不到或办不好的大型项目。
但是集权制领导体制的优点同时也造就了它的缺陷，即灵活性差，容易限制下级积极性和创造性的发挥。集权制往往因为统得过死而缺乏应变能力，领导者往往忽视下级利益,压抑下级的积极性、主动性和创造性,由此可能滋长上级领导机关和个人的独断专行，从而产生官僚主义。同时，在集权制领导体制下，下级对上级的监督处于最软弱的状态，往往使下级对上级领导产生人身依附关系，上级为下级提供“保护伞”,从而上下勾结，难以抑制领导者以权谋私、权钱交易等腐败现象的产生。
2.分权制
分权制的领导体制是指下级机关在自己的管辖范围之内，有权独立自主地决定问题，上级对下级有权决定和处理的事情不得干涉。其特点是，下级机关或者领导者对于自己管辖范围内的事情,有独立自主的决定权,不受上级干预。
分权制的领导体制有其明显的优点:可以使下级因地制宜地贯彻上级指示，有利于充分发挥下级人员的智慧和才干;下级机关可以从实际情况出发，依据具体情况、具体特点去处理问题，充分发挥本地区、本部门的长处和优势。另外，由于分权制的领导体制是按权分级,按级分工、分工负责，因而相对于集权制的领导既具有较大的弹性和灵活性，又具有较强的应变能力，有利于充分发挥下级机关和个人的主动性、积极性和创造性。同时，上级也能，因此而减轻不必要的负担，防止官僚主义、腐败行为的产生。
但分权制的缺点也很明显，主要表现在:容易各自为政、政令不一、各方常会发生矛盾和冲突，也容易发生本位主义，分散主义和不顾整体利益的倾向,甚至导致全局失控、有令不行、有禁不止。
集权制和分权制也是一对矛盾的两个方面，既对立又统一。过分集权、过分分权都不利于领导体制功能的发挥，必须根据不同任务和不同的环境条件加以运用。一般来说，集权和分权都应该适度，实行分权制领导体制，必须加强宏观调控，以尽量减少以上弊端,同时，在需要集权时也应该注意调动下属的主动性和积极性。
【知识要点7】首长负责制与合议制
在领导体制模式中,按领导机关中最高决策人的人数，我们可以把领导体制分为首长负贵制与合议制两种基本类型。
1.首长负责制
那种把法定最高决策权定全集中于一位主要负贵人的领导体制称首长制，也称一长制或者独任式领导体制。首长制的优点在于:权力集中指挥灵敏、责任明确、减少扯皮、办事果断、行动迅速、效率较高。
首长制的缺陷在于:由于一个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免有思考欠周之处。虽然在现代领导体制中广泛地应用专家智囊机构，帮助领导者科学决策,但因领导者有决策权和否决权，因此并不能完全补上这一缺陷。另外，在首长制下，主要负责人如果选择不当,还可能造成独断专行、滥用权力，从而出现营私舞弊，危害国家或集体的现象。
2．合议制
那种把法定的最高决策权交由两位以上的行政首长组成的委员会的领导体制，称作合议制,或称委员会制。在实行合议制的领导体制下，决策权力属于领导集体，按少数服从多数的原则决定问题。合议制的优点在于:由于实行集体领导,分工负责、相互监督、彼此配合,有利于集思广益、博采众长、考虑周密、避免武断，能够反映各方面的利益,也可以避免个人专断、滥用职权。
合议制的缺陷表现在:是决策缺乏效率。 有时 会因为对某些问题有一部分人拥护，一部分人反对 而议而不决,决而不行,以至于坐失良机，贻误工作。二是容易出现权力分散、责任不明的现象。上且缺乏严谨的法规，就可能出现争功诿过，有时甚至会发生无人负责的现象。
在领导活动中采取哪一种体制模式，需根据领导活动的具体性质来定。一般说来，属于速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、社会性的一类领导活动，宜采用首长制的方式处理;属于方针政策、规划制定以及立法性、协调性综合平衡性等一类的领导活动,宜采用合议制处理。领导体制发展到今天，首长负责制与委员会制均在相互靠拢，首长负责制的主要负责人，常常把重大问题交给“智囊团”去提写决策方案，或交给专门委员会进合议制常常在行处理。合议制则逐渐减少委员人数，减少副职，以求提高工作效率。有的合议制 常常在对某项问题协商一致后，交予负有直接或完全责任的委员去做决定，以明确责任，便于检查考核。
【知识要点8】层级制与职能制
按照领导的横向和纵向关系，我们还可以把领导体制分为层级制和职能制这样两种基本类型。
1.层级制
层级制是一科种传统的领导体制模式，它是指领导系统纵向分为若干级别，每一级都对上一级别负责，各级别的职权性质相同，但领导的范围随着层级的降低而缩小。如部队中的军、师、团、营、连等建制，铁道系统的铁道部、铁路局、铁路分局等。这种体制的特点是领导者与其下属之间有统一的直线关系，指挥和命令从领导系统的最高层到最低层，按照垂直方向自上而下地贯彻执行,从而形成一系列不同的层次，呈现出 一种从上到下的“ 金字塔”形的阶梯等级。
层级制领导结构的优点在于:系统内部各单位的关系一目了然、职责分明、行动迅速、步调一致、纪律严明，因而便于领导指挥。
层级制领导结构的缺点也很明显:它会造成领导者管辖的事太多，上级领导部门负担过重,大量的时间和精力花费在协调各个单位的工作方面。日常工作中，下级过分依赖上级领导,事事需要领导亲自过问，不利于发挥下级的积极性和主动性。因此，层级制的领导结构仅适用于领导场合较小、上下级关系比较单纯的组织或单位。在人类社会长期发展的各个历史时期，无论是行政领导、军事领导还是宗教领导等，大都采用这种领导体制结构。随着历史的发展,社会组织越来越复杂，社会活动的规模越来越大，这种结构就越来越不能适应形势发展要求了。只有军队还始终如一地沿用这种领导体制。
2.职能制
职能式结构又称功能式结构、机能式结构或分职式结构，是指在一个领导机构中，按照领导工作的范围要求横向平等地设置若于个职能部门，每个部门都以整个组织系统为服务对象，只是分工和服务不同的领导体制。职能制的领导体制最初由美国管理学专家泰罗提出，这是一种为完成某-领导职能或管理业务的专门组织机构。在职能制的领导体制下，一个组织系统在横向的水平线上设置若干职能部门，作为首脑机关的顾问、参谋辅佐行政首长实施领导。如国务院的各部委，省市的各委办,局的各业务处，部队中的政治部、参谋部、后勤部等。
这种领导体制的优点是:由于职能式结构分工精细,职责明确，具体业务工作部门专司其职,便于领导者摆脱繁琐事务,集中精力抓大事。每个职能部门从事某项工作，从而积累起这方面的知识和经验。如国务院所属各部委、各部委的业务司局、工厂中的职能科室，他们对于下属来说，都是领导的职能部门。由于这些部门的工作人员熟悉具体情况，一般说来在完成某项工作方面的效率要比直线领导效率高。可见，每个职能部门长期从事某方面工作,经验丰富、熟悉情况、专业性强、工作效率高。
职能制领导方式也有明显的峡陷:就上下级关系而言，上级对下级的指令往往过多，而且各职能部门容易政令不一,甚至相互抵触，导致下级无所适从;上级则往往请示工作手续繁杂，影响工作效率。就同一层级各部门之间关系而言,容易产生本位主义，忽视全局的弊端。可见，职能制不利于协调各单位之间的活动,不利于有效地把各个职能部门的指示协调起来,不利于解决各种综合性问题。一旦分工过细，容易造成机构臃肿、部门重叠、人浮于事、互相扯皮的现象。因此需要将层级制和职能制的领导体制有机的结合起来才能达到比较好的领导效果。
在现实的领导体制中，层级制与职能制往往是结合起来运用的,纯粹的层级制领导体制或者纯粹的职能制领导体制都是极少见的。领导者都是依靠领导机关内部的各职能部门对下一级实行领导的,关于领导机关的组织制度是以民主集中制原则为指导形成的一些共同遵守的规章制度。如何在发挥好层级制的优点的同时,实现各职能机构的领导作用，以提高领导的效用，是需要认真对待的问题。
【知识要点9】领导体制的演进
人类社会是组织的社会，为了达到一定的生产和生活目标，人们必须按一定的方式组织起来，以达到理想的组织效率。领导体制正是人们寻求改善组织方式，提高组织效率的形式。领导体制也是随着社会生产的发展而不断发展的，那些旧的领导方式无法适应社会生产迅速发展的新形势、新要求，领导体制的不断演进更替就成为历史趋势。从技术的角度来看，领导体制的演进经历了五个不同的发展阶段，即家长制的领导体制、经理制的领导体制、“软专家”式的领导体制、专家集团式的领导体制和多极领导体制。
1.家长制的领导体制：所有权和管理权合一，领导凭借自己的地位、权力和经验从事领导和管理。
2.经理制的领导体制：在工业管理初期，由一些生存技术高超、才能出众、具有专业知识的人担任领导和管理任务的领导体制。
3.软专家”式的领导体制：强调管理的专门化、职业化、由专业的管理人士担任领导和管理任务的领导体制。
4.专家集团式的领导体制：在领导系统中，由专业组成的决策组织，称作“专家集团”，由这些专家组成的集团实行集体领导的体制，就是专家集团式的领导体制。
5.多极领导体制：集中与分散相结合的现代领导体制，其特点是把经营与具体管理分开，使总经理等公司一级的高层可以摆脱日常事务，集中精力研究处理全局性大事；日常生产、销售等具体管理活动则由各事业部独立自主地承担。
【知识要点10】传统领导体制的弊端
领导体制是协调领导机构的根本机制，领导体制的改革，又是实现这-艰巨任务的关键。改革开放以来，我们在改革领导体制方面，虽然下了很大的决心，做了大量工作,取得了很多成果，积累了很多经验,但仍然存在着许多问题。这些问题具体体现在以下几个方面：
1.领导职能划分相互混淆
当前，在我国领导体制中，领导职能划分不清是一个突出问题，具体表现在两个方面:一方面,关于党委政府人大这三个机构间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的界限。现有的法律规定表明，我国各级党组织、人民代表大会和政府机构的领导职能和工作方式都是不一样的,但这三者之间的关系长期以来却不十分明确。比如在党组织与人大的关系问题上,我们知道人民代表大会要接受和体现党的领导,但在党如何具体领导人民代表大会方面却缺乏必要的原则和规定;再如党委与政府的关系问题，-个时期中，我们曾大讲实行党政分开,但最近几年党政分开似乎不再重提,不仅如此，随着改革的推进,有些地方机构反而实行党政合一。党委、人大、政府三者之间关系不明，权力运行上必然会相互交叉。另-方面(政企不分现象依然存在。改革开放30年来,我国的经济体制已发生了深刻变化，包括国有企业在内的企业一般都具有经营 自主权,但是，由于在体制上仍然政企不分，以至于时至今日,政府干预企业经营活动的情况仍时有发生。比如，我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另-方面对企业负责人的任免仍要以组织人事部门认可为准。
2.领导权力的过于集中
传统领导体制弊端的一个方面，是领导权力过于集中，表现在过分强调集权,忽视了对地方与下级的合理分权。在集权与侵权的关系问题上，过多强调上级集权而较少注意下级侵权。邓小平同志指出:“权力过分集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第书记,什么事要第一 书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等。这种现象,同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”随着我国各项改革的逐步深入，权力过于集中的程度有所减弱。但是，权力过分集中的问题并没有得到根本解决,尤其是“一把手”集权问题,这种情形不利于领导活动的科学开展。
3.领导权力关系的运转不顺
在领导过程中，领导者与组织内外会经常发生联系。然而，在这种联系过程中，领导权力关系的运转还存在诸多问题，在政府部门内部主要表现在两个方面:一是多头指挥带来结构冲突履行同类政府职能的不同机构隶属于不同的领导分管，这些部门之间的职能联系被割裂开来，职责交叉，关系不顺,部门之间的沟通成本加大,甚至各自为政,造成冲突。例如，新闻出版、文化、广播、电视部门关于音像制品的管理，土地建设、城市规划部门关于房地产的管理，电力水利部门关于小水电的管理公安交通部门关于道路效能的管理,劳动民政部门关于人力资源的管理等都不同程度地存在着职责不清、关系不顺的问题，导致好管的事都想管，难管的事都不管的现象，形成管理重复或管理盲区。二是领导分管之事过广、太散，没有专业，陷于冗杂，就很难精通业务。此事不懂，彼事迷糊，什么都管,什么都管不好,结果是频于应付,效率低下。重要的是,因此酿成官僚主义,推诿拖延,败坏政府公信力,造成社会矛盾。
4.领导工作方式受传统影响
主要的问题体现在以下两个方面:是家长制现象。由于制度的缺损，在很多时候和场合，一些政府 领导干部中的旧式家长作风十分严重。 对此，邓小平同志曾经指出:“讨论重大问题,不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定,很少按照少数服从多数的原则实行投票表决,这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身，依附关系。”邓小平同志还对家长制现象做了尖锐批评，他指出:“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外,还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象,它的影响在党的历史上产生过很大危害。”二是特权现象。特权指政治上、经济上在法律和制度之外的权利。从理论上说，社会主义的领导制度是不应存有任何阶级和个人特权的，人们只有社会分工的不同，没有尊卑贵贱之分。但事实上，由于一些领导干部的特权意识、官本位思想还大量存留,因而特权现象不可能根绝，最终导致领导体制既不廉洁、高效,更不便民，且易滋生腐败。谈其主要表现和危害，邓小平同志这样说:“它的主要表现和危害是:高高在上，滥用权力，，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想值化，要守成规，机构雕肿，人浮于事,办事拖拉，不讲效率,不负责任，不守值用，公文旅行，互相推诿，以致官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主欺上瞒下、专横跋扈、徇私行贿、贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中,或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”
5.领导规则的不健全
我国传统领导体制下,领导规则的不健全是领导体制弊端的主要表现形式之一。下面以领导体制法规的发展来说明。在建国初期，为适应建立各级政府和各种管理制度的需要，国家制定了一系列行政组织法和行政管理法规。包括有关财政、金融、税收管理的法规98个,有关公安、司法、民政管理的法规261个有关教育、科学、文化、卫生管理的法规149个。上述法律、法规的制定对于各级政府的迅速建立和保证各项领导工作的开展起了重要作用。从20世纪50年代后期到70年代后期有关领导体制的法规制度被严重削弱，不仅新的有关领导体制的法规大大减少，而且原来的有关法规受到严重破坏、无法贯彻执行。这一时期的法规形式也发生了全面变化,正式的规范性文件被众多的临时性通知、办法、指示所代替。从法律、法规的实施环节上看，由于法律虚无主义盛行,有法不依、执法不严的现象大量存在,领导法制法规受到严重破坏。不难看出，领导规则的不健全，主要表现在缺乏法制观念上在传统领导体制下的大部分时间里,行政领导是缺乏规则或有规则而不遵循的，有关领导体制的法规建设远未达到完备的程度。例如，有关行政法规的规定较为抽象笼统，缺乏严密的保障制度和手段,这正是后来政府机构重叠和人员激增的原因之一。
6.领导程序的缺漏
领导活动主要表现为决策、用人指挥协调、控制等。所有这些活动都应遵循一定的程(字,否则将会出现决策失误用人不当、指挥不灵、协调不通、控制不力的风险。在传统领导体制下,领导活动缺乏程序的现象同样普遍存在，例如决策程序。众所周知，新中国成立后我党有过多次重大决策失误，包括1957年的反“右”扩大化、1958年的“大跃进"、1966年的“文化大革命”等。这些重大决策失误形成的原因是多方面的,其中有一个重要的原因就在于领导决策缺乏程序性，导致主观决策、轻率决策，给国家社会主义建设带来严重的损失。再如用人程序，一些行政部门在选用干那时，“以人举人”单纯依靠几个主要领导干部或组织人事部门，既不掌握一定的标准,又无程序制约，很容易为个人专断、打击报复、拉帮结派等不良现象留下可乘之机。
【知识要点11】我国领导体制的改革的主要内容和基本方向有几个方面？
领导体制是领导活动的载体，它对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步,具有十分重要的现实意义。因此，必须针对领导体制存在的弊端,积极推进领导体制改革。
领导体制的改革是一个系统的社会工程,它所涉及的范围，改革的深度都是新中国的体制变革中前所未有的。在这个意义上，领导体制的改革对我国社会主义建设事业来说，是一个巨大的挑战，也是空前的机遇。根据历史的经验与教训及对领导体制的现代化要求,我国领导体制改革的主要内容和基本方向有以下几点。
1.党内领导体制的改革是我国领导体制改革的决定条件
在中国，党内领导体制的改革带有根本性。我国是一个由中国共产党领导的社会主义国家，党是社会主义事业的领导核心，当然也是领导体制改革的关键和核心。领导体制的改革千难万难，归结到一点,党内领导体制这一关键环节绕不过去。党内领导体制不改革,其他领域的领导体制改革就很难展开，即使其他领域的领导体制改革勉强进行，其成果也很难保障。从这个意义上讲,党内领导体制的改革决定着我国整个领导体制的改革,改革开放30年的经验表明，党的领导体制的改革每前进一小步，我国社会主义事业就会前进一大步,党的领导体制改革每取得一个大的突破,我国的社会主义事业改革和开放就会有一个大的飞跃。因此,党内领导体制的改革若不能继续深化，就会影响改革的进一步深化和开放的进一步扩大，从而影响我国社会主义事业的继续前进。
同时，我们也应该认识到，领导体制改革是上层建筑里的一场革命，但它不是上层建筑的根本变革，不是动摇和瓦解社会主义的上层建筑，而是在社会主义基础上的自我改进和自我完善。这种自我改进和完善，是在党和国家的领导下，在马克思主义、列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想的指引下,依靠社会主义制度本身的力量，依靠亿万人民群众共同努力来推进的。因此，党内的领导体制改革不是削弱党的领导地位，更不是取消党的领导，而是改变党的执政和领导方式,使党的领导能够适应国内国际形势的不断发展提出的新要求，不断地改善党的领导,使我国的社会主义事业不断前进。坚持和完善党的领导,是社会主义事业不断取得胜利的最根本保证，必须毫不动摇地坚持党的领导地位,这是中国人民在过去长期的革命和建设的历史中的经验总结。我们要深化党内领导体制的改革,这是改革开放以来，以邓小平为核心的党的第二代领导集体在实践中得出的经验总结。只有不断深化党内领导体制的改革，我们的党才能在新的形势下，代表最先进生产力的发展需要,代表最广大人民的根本利益，代表最先进的文化发展方向。
2.建立合理、协调的领导权力运转体系，克服政府管理体制的过分集权
（1）权力分配要合理
在纵向领导层次中，改革权力过分集中的领导体制应适当下放权力，合理配置各层次的职权范围以调动各方面的积极性。下放权力的总原则是:凡是适宜由下面化由下面决策和执行。其中，尤其要划清中央和地方的职权界限，以在保证全国政令统的前提下，做到地方的事情由地方管，避免中央包揽一切。在横向领导层次中，要改革职责不明、互相扯皮的现象，合理分权，使各方面的工作真正做到有职、有权、有责，真正实现互相配合、监督、协调、制约和促进，以使领导活动有条不紊地进行。
（2）机构设置适当
领导机构是实现领导职能的组织实体，只有机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转。各级领导机构的确立,必须符合“精简”、“统一” 、“效能”、“节约”和“反对官僚主义”五项要求。这既是确立机构的目标，又是检验组织机构的质量的标准。所谓“精简",即根据领导工作的需要，建立起精干有力的领导班子。机构臃肿、人员过多,不但难以统一 ，而且会产生内耗。所谓“统一”，即整个领导机构中的各个部门都有明确的目标、清楚的分工，范围没有交叉重叠,同时又能互相有机配合，领导层次和领导幅度确定恰当，从而在纵横两个方面都能协调统一而不别扭分散。所谓“效能”即指领导机构在工作的数量、质量、速度等方面都有好的效果。“效能"原则与“节约"原则紧密相连,只有不浪费人力和物力,才能有效提高工作效能。而所有这些，都是反对官僚主义的保证。
（3）工作制度健全
领导工作的核心是以职、权、责、利相统为原则的领导工作责任制。其基本内容涉及工作职能范围的划分、工作权力的确定、工作责任的承担以及相应的奖惩制度。依据这一原则，责任到人就要权力到人，只交责任，不交权力，责任制非落空不可。就要明确各级的职权范围，不能事无巨细都要请示汇报，不负责任地互相推诿、扯皮和敷衍塞责,甚至争权夺利。
（4）法律保障有力
领导体制的改革要依法办事,体制的一切变革要以法律、法规的形式固定下来。要依法分配权力、设置机构，依法进行领导,抑制不正之风，维护群众合法权益。
（5）自我调节灵活
领导体制不是永恒不变的。对于动态的领导行为来说，不但需要领导体制充分发挥领导者的积极性和创造性，而且还要根据工作任务及面对情况的变化，对领导体制进行不断的改革。因此,确立一种能自我调节的灵活机制极为重要。
3.明确领导职能、实现职能转变
(1)搞清国家政府与社会之间的关系。国家产生于社会,国家和政府的权力受到社会的监督:和制约,这是马列主义的常识，也是现代国家健康发展的必然要求。要进行领导体制的改革，必须否定政府至上的意识，确立社会本位、人民本位的理论和观念。
(2)把握并适应现代政府领导职能及其发展趋势。随着社会经济、政治、文化的发展政府的服务职能日渐增多,其他职能将越来越多地由社会组织来承担，逐步演变为“小政府大社会”的以社会自治为主的社会。因此，在领导体制的改革中,我们必须把握这一趋势，破除那种政府无所不为、无所不能的做法，把那些社会应该办、能够办而且乐意办的事情交给社会,把属于企业的权力真正、完全交给企业。
(3)改革现行的政府运行程序和工作方式。
(4)改革干部人事制度。改革开放以来,特别是最近几年,我国在干部人事制度改革方面做出了很大成绩，力度也很大。但由于历史积累下的各种问题过多，工作过于复杂，因而人事制度的改革离形势的要求还有相当的差距,还不能完全满足改革开放工作的需要。当前需要加大改革的力度，首先要更新观念，拓宽干部录用的渠道，吸收更多的优秀人才进入干部队伍。要不拘一格降人才，使优秀人才脱颖而出，特别是那些德才兼备、群众公认的坚决执行党的路线方针、政策,并且廉洁奉公的干部应及时选拔到各级领导岗位上来，其次，要加强对干部队伍的管理，变过去的过程管理为跟踪过程的目标管理:要创造一个良好的用人环境，废除王部使用过程中的终身制形成能上能下的管理机制。
4. 领导体制应该科学化、法制化
领导体制的科学化，关键是机构设置的合理化。而有效地进行政府机构的改革，是克服官僚主义，提高行政效率,清除政府行政运行机制中的梗阻的主要途径。当前，我国的领导体制改革的重点就放在政府机构改革上。现代化的建设呼唤着现代化的政府，现代化的政府必须废除落后的、家长式的、过度集权式的领导体制，建立科学的、合理的、高效的、符合现代社会发展方向的领导体制。建立现代化的领导体制的原则应该是宏观调控、间接管理、服务为本、监督有力、方式灵活。领导体制的科学化就是减少领导活动的随意性和主观性,增加领导活动的可预见性和可操作性。科学化的要求还意味着领导体制必须顺应现代管理活动的大趋势，采用先进的领导方法和手段。它既包括领导机构的设置合理化，也包括领导制度安排合理，领导方式合理、领导程序民主。
领导体制的法制化，这是依法治国的体现和要求，同时也是依法治国的保障。我国现行的领导体制的改革与其他领域的改革一样，需要法制为其提供依据，需要法制巩固其成果。在我国现行领导体制中,政府与党的关系，以及国家与社会的关系，还有中央政府与地方政府、政府组织与基层组织之间的领导关系，都应该具体化、法制化，这样才有可操作性。
我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张，并领导人民为之进行斗争。土地革命时期，我们党在江西中央苏区建立了中华苏维埃共和国，开始了国家制度和法律制度建设的探索。抗日战争时期，我们党建立以延安为中心、以陕甘宁边区为代表的抗日民主政权，成立边区政府，按照“三三制”原则，以参议会为最高权力机关，建立各级立法、行政、司法机关。
