进入21世纪以来,国际能源战略形势发生了重大和深刻的变化,全球能源供应持续紧张,且大部分能源资源被西方国家控制。这些都对中国能源安全产生了重大挑战和深远影响。
(一)当前世界能源的总体状况
能源一直是关乎世界各国经济发展和民众生活的重要议题。当前,能源消费继续强劲增长,供需矛盾进一步恶化,世界大部分能源仍掌握在西方国家手中,这对能源生产国和消费国都形成严峻挑战。
1.能源供需关系总体紧张
进入21世纪后,尽管在世界范围内石油供需总体上保持平衡,供略大于求,但这一平衡十分脆弱,往往由于自然灾害、气候变化、局部战争、社会动乱、恐怖活动等原因,在某些国家和地区、某些季节或某一时间段、某些石油品种出现断档,致使某些国家和地区不时发生油荒、电荒等能源供应紧张局面。
总体来看,能源生产能力增长缓慢,能源消费需求却快速上升。近20年来,在世界范围内新发现的油田越来越少,特别是特大油田。世界现有的四个超级油田中,墨西哥的坎塔雷尔、科威特的布尔干、中国的大庆油田产量早已开始下降,只有沙特阿拉伯的加瓦尔油田还保持高产。未来,俄罗斯位于西西伯利亚的重要油气田的产量也会下滑,因而除了要在传统的产能地区西西伯利亚发掘新产量,还需要开发基础设施落后的东西伯利亚地区甚至北极地区。俄罗斯能否有足够的资金支持这种开发投入,仍面临不确定因素。俄罗斯石油生产高峰时期,每天可达到1 050万桶;但预计到2035年,日产量会下滑到970万桶。其他一些国家尽管拥有丰富的资源,但出于各种考虑而限制开采。例如,美国在阿拉斯加北部拥有丰富的石油储量,但为了保护生态环境以及就地储备石油,长期限制开采。
2.世界大部分能源资源被西方国家控制
当前,随着石油已探明储量和产量迅速增加,非洲成为重要的石油生产地,其已探明的石油储量仅次于中东和南美洲,且石油油质好,开采成本低,运输管道相对安全,多数产油国为非石油输出国组织(OPEC)成员,不受石油输出国组织石油政策影响。西方石油公司凭借技术和资金优势,迅速控制了非洲石油。目前,无论是非洲的传统产油国还是新兴产油国,其石油资源都被牢牢掌握在西方石油公司手中。
例如,作为非洲最大石油生产国和世界第六大石油输出国的尼日利亚,由于本国技术力量薄弱,其石油资源主要依靠西方跨国石油公司勘探开发。在尼日利亚的西方石油公司主要有英荷壳牌、美国的埃克森-美孚和雪佛龙、法国的道达尔等公司。这些公司的石油产量占尼日利亚石油总产量的95%以上。20世纪90年代初,赤道几内亚发现了油田。在一缺资金二无技术的情况下,该国政府与西方石油公司达成协议,以石油偿还西方石油公司的投资,西方石油公司则支付一定比例的石油收入作为用地费和税款。美国的埃克森-美孚公司在赤道几内亚三个油田进行生产,产量占该国石油总产量的近七成。在加蓬,具有开采价值的石油区域已被欧美公司瓜分完毕,余下的是一些环境恶劣的区域如深海区、原始森林和沼泽地等风险大、开采成本高的区域。与此同时,日本也在加速实施对非洲的石油资源战略。在日本政府的一系列优惠政策的支持下,日本公司主要在埃及、阿尔及利亚、安哥拉等国勘探和开采石油,合作方式包括购买股份参与开发、签订产量分成协议和转让协议、直接投资开发油田等。
3.世界能源结构转型已是必然
2016年6月30日,中国社会科学院发布《世界能源蓝皮书:世界能源发展报告(2016)》(以下简称“蓝皮书”)。蓝皮书系统分析了世界能源行业的发展现状。蓝皮书指出,油气价格的持续低迷影响了全球经济复苏的各个环节,包括以美国页岩气产业为代表的技术与金融等相关领域;清洁能源、可再生能源却在低油价的不断冲击下保持了良好的发展势头;核电发展逐步复苏,并逐渐对石油等化石能源形成一定规模的替代效应。能源结构转型已是必然,但短期内全球经济、社会发展仍需倚重油气能源。
蓝皮书指出,2015年的国际经济形势错综复杂,复苏进程缓慢,受全球需求增长乏力等因素影响,世界能源行业也呈现出跌宕起伏的发展局面。2014年下半年国际油价大幅下挫,2015年国际油价继续震荡下行。石油输出国组织与俄罗斯等就限产保价展开了多轮会谈,但在目前的国际形势下,近期显然不会有实质性结果。油价目前持续低迷,虽偶有小幅反弹,但仍无望在短期内有大幅回升,这令各石油出口国的财政支出和国际支付能力普遍不足。同期,全球天然气价格亦大幅下跌,美国天然气价格几乎呈直线式下跌,其中现货价格跌至1998年以来的最低水平。
全球新能源和可再生能源的快速发展和核能的复苏,逐渐对石油等化石能源形成了一定规模的替代效应。有观点认为,石油作为目前全球最主要的化石能源,其产量已经达到或者接近峰值,全球能源消费和生产结构已经临近重大变革。客观来看,这或许已是一种趋势,但短时期内经济、社会发展依然需要倚重油气能源。能源结构转型是一个不可逆的过程,人类对能源的利用,必将随着生产力水平和科技水平的提升而向着清洁化、高密度转型,但转型需要一个由各种促成要素集合、发展的过程。虽然新能源发展增速较快,在能源总供给增量中已占据较大比重,但在总供给和总消费中的占比仍然有限。能源供给结构处于不断调整的进程之中,但是否、何时出现颠覆式的变革,不仅取决于资源禀赋、能源的相对价格和能源投资,更取决于能源技术的革命,同时在等待一个契机。
(二)中国能源安全的问题
我国常规油气资源储量不足,能源进口通道对海洋过度依赖。近年来,随着经济的快速发展和国际能源局势的急剧变化,我国能源对外依存度与日俱增,能源安全问题日益严峻。
第一,从能源消费结构看,我国消费结构不合理,能源结构仍以煤炭为主。但发展现代工业和社会经济,石油具有煤炭无法比拟的优越性,石油替代煤炭是必然的发展趋势。早在20世纪60年代中期,美国、日本和英国等发达国家就基本完成了石油替代煤炭的能源结构转换,石油、天然气在能源消费中所占的比重超过了煤炭。而我国随着工业的新一轮增长、居民消费结构的升级、城市化进程的加速,尤其是汽车使用的增加,石油消耗也正在加速。石油(天然气)替代煤炭的结构转换在我国才刚刚开始,将延续相当长的时期。这一结构转换的滞后,给我国今后的石油需求增加了更大的压力。
第二,从石油进口来源看,我国的能源进口过于集中。当前,我国进口的石油大部分来自中东和非洲。对中东地区的石油依赖程度,远远超过了国际公认的安全警戒线(占中国石油进口总量的一半左右,而国际公认的安全标准是对一个地区石油的依赖程度不能超过进口量的30%)。从这些地区进口石油,不仅存在海上运输的安全问题,而且受局势不稳定因素的影响。长期以来,这两个地区战乱频发、政局动荡,如果来自这些地区的石油供应中断,我国将直接受到严重的影响。因此,来自这两个地区的石油进口比例越大,我国的石油安全所面临的风险也就越大。
第三,从能源进口的路线看,我国运输石油的路线缺少选择性,85%以上要经过印度洋—马六甲海峡—南中国海航线,极易遭到封锁和控制。由于从中东和非洲购买的油气都要通过马六甲海峡这条线路运输,而马六甲海峡又经常遭到组织严密的海盗袭击。第二次世界大战后,马六甲海峡归马来西亚、印度尼西亚和新加坡共管,而美国和日本却一直染指并试图控制该地区的航运通道。可以毫不夸张地说,谁控制了马六甲海峡,谁就扼制住了中国的能源通道。可见,对中国这样一个大国来说,作为国家战略资源的能源在缺乏有力保障,特别是缺乏海军对海上运输安全保障的条件下,过度依赖海外进口,其风险是十分巨大的。为了提高运输的安全性,中国应该寻找更多的运输线路和运输手段。
第四,从石油储备看,我国尚处于初级阶段。国际经验表明,战略石油储备是石油安全战略的核心内容,建立必要的战略石油储备,不仅可以防止石油供应中断时对国民经济造成的损失,还可以在油价暴涨的情况下,起到稳定市场的作用。
第五,在新能源利用方面。依据2016年6月30日中国社会科学院发布的蓝皮书,在全球能源市场动荡的大格局下,2015年我国能源市场亦有喜有忧。其中,在新能源利用方面取得了举世瞩目的成就,启动了电力和天然气等多个领域的体制改革。2015年,中共中央国务院出台了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,提出新一轮电力体制改革的重点在于建立“管住中间、放开两头”的体制构架,一方面对输配电网环节加强政府监管、实行政府定价,确保电网的安全、稳定;另一方面,在发电侧和售电侧引入竞争,放开用户选择权,价格由市场形成,逐步实现电力市场的公平开放。此轮改革意在打破电网企业对发电侧和售电侧的双重垄断,以实现进一步提升电力行业的效率和我国产业的竞争力的总体目标。当然,能否全面实现改革所希望的目标与实际效果,尚需拭目以待。蓝皮书指出,我国能源行业暴露出一些隐忧。受国际油气价格下跌影响,包括“三桶油”在内的主要油气企业利润大幅下降。其中,2015年中石油净利润355亿元,同比大幅下降67%。受国内煤炭行业产能严重过剩和价格持续低迷的影响,全行业亏损面超过80%。电力投资过热导致的电力过剩局面进一步凸显。我国发电装机容量连续三年大幅增长,而发电设备平均利用小时数却逐年下降。2015年,全国6 000千瓦及以上电厂发电设备累计平均利用小时为3 969小时,同比减少349小时。此外,当前弃风、弃光、弃水现象日益恶化。2015年,国家电网调度范围内累计弃光电量46.5亿千瓦时,弃光率达12.6%。其中,甘肃弃光率高达30.7%,新疆达22.0%。
(三)中国的能源安全战略
1.深化能源管理体制机制改革
能源管理体制机制是确保能源安全的基础和根本,我国必须进一步深化能源管理体制改革,完善国家能源管理体制和决策机制,加强部门、地方及相互间的统筹协调,强化国家能源发展的总体规划和宏观调控,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成适当集中、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的管理体制,进一步深化能源投资体制改革,建立和完善投资调控体系。
针对我国面临的能源安全问题,2016年发布的蓝皮书指出,我国能源行业要以供给侧结构性改革为重点,加快能源改革进程,加大对技术研发的长期投入,深化能源领域全方位的国际合作,以实现适应经济全球化下的中国能源安全。要积极稳妥地化解煤炭、发电等行业的过剩产能,优化产业布局,着力提升电网调峰能力,化解弃风、弃光、弃水等现象;以扩大有效需求为抓手,提供更加清洁、便捷、智能化的能源服务,大力推进用能方式变革,鼓励发展新型能源消费业态。
2.优化能源结构
随着我国经济的发展,我国能源结构以煤炭为主体、清洁优质能源比重偏低的矛盾和问题越来越突出,加大能源结构的优化调整、积极发展清洁优质能源刻不容缓。优化能源结构,根本在于落实科学发展观,实行多元化、清洁化发展。主要有以下几点建议:一是加快推进煤炭的清洁利用。二是大力发展常规核电。发展核电是我国能源安全的重要选择。三是加快可再生能源的发展。四是加快先进电力系统建设。电力系统作为一次能源转化和传输的重要载体,承担着资源优化配置的功能。
3.建立完善的能源战略储备体系
随着我国能源需求的不断增长以及能源供给安全风险的增大,我国应加大力度建立和完善能源战略储备体系:一是确立合理的石油储备量。国际能源署建议其成员的战略石油储备标准是90 天的石油净进口量;美国战略石油储备的目标是5.8 亿桶,可供300 天使用;日本拥有可供160 多天使用的石油储备。2008 年年底,我国战略石油储备约为1.02 亿桶,加上周转油库所储备的石油,储备总量能满足约30 天的需求。与美、日等国相比,我国还需进一步提高石油储备。二是规定电煤战略储备的适宜天数。三是有计划、有选择地实行地下自然储备,对一些大油井、大煤田有意识地进行封存,到急用时才开启。
4.加快推动能源技术进步和新能源的研发
我国应积极开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术,逐步建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,加快推进能源技术进步,努力为能源安全提供技术支撑。可通过大力推广节能技术、推进关键技术创新、提升装备制造水平、加强前沿技术和基础科学研究等方法,加快能源技术的研发。
2016年蓝皮书指出,以创新为引领,增强能源革命的驱动力,加快第三代核电等成熟技术的产业化,增强传统装备核心竞争力,培育、壮大战略性新兴产业,重点推进电力体制改革和油气体制改革。
5.强化能源领域的国际合作与能源外交
我国能源安全不仅要立足国内能源供应,而且要充分利用国际优质能源资源,充分发挥国内国外两个市场、两种资源的积极作用。实施“走出去”的能源发展战略,参与国际能源市场秩序建立。建立健全企业境外投资管理制度,调整国家现行税收、信贷和外汇政策,设立海外能源开发专项基金,鼓励能源企业投资国际能源产业和利用能源资源丰富国家的市场开放机会,推动我国国有大企业进入国际能源市场,以获得更多的能源资源,“走出去”参与国际资本市场和能源市场竞争。
要大力推进能源领域国际合作,利用当前国际油气供给过剩、地缘政治格局调整以及我国推进“一带一路”建设的契机,大力推动我国与油气出口国的合作,进一步促进我国与俄罗斯、中亚等国家和地区的油气开发、贸易合作以及管道建设。“一带一路”倡议的实施,将从能源供给来源、进口途径和合作深度、广度等多个方面为解决我国能源安全问题提供有力支撑,发挥重要的能源地缘政治意义。
6.提升海外利益保护能力和远洋运输能力
一方面,加快海军建设。我国对外石油依存度较高,且缺乏海上运输线的安全保障,石油安全问题将承受较大压力。目前我国海军力量还不能够确保海上能源交通线的安全,我国应加快海军建设,在未来发展出可以覆盖资源所在地区运输通道的军事力量,以期通过一定的制海权维护石油等能源资源的安全供应。另一方面,加快提升运输能力。把能源运输归入国家能源安全战略框架之中,从供应链安全的角度出发,支持我国能源运输企业的发展。
