一、旅游景区安全管理特点

同其他行业、部门比较，旅游景区管理主要有以下特点：

（一）不安全因素多

旅游景区由于人口集中，构成复杂，游客与当地人交错，潜在的不安全因素较多,极易受到外部不可预测的因素影响。例如:火灾、流行性疾病，犯罪等。它们会对游人的生命安全带来严重威胁、造成经济损失，从而给旅游景区带来了巨大损害,有的甚至给旅游景区以致命打击。

（二）标准高，责任大

旅游景区是游客集中地方，一旦发生问题，就会造成巨大损失。因此旅游景区安全要求标准高，责任大，必须执行全面预防、突出重点，确保重点单位和要害部门安全。

（三）安全人员素质要求高

旅游景区安全管理以防火、防暴、防盗，发生事故种类复杂多样，涉及面大，有的甚至是涉外案件。另外由于客人居住时间短，流动性强，破案时间急，因而要求安全保卫人员政策观念强、知识面宽、业务水平高。

二、旅游景区安全管理原则

为确保游客安全，旅游景区安全管理应遵循如下指导思想和行动准则：

（一）安全第一，预防为主

旅游景区安全管理工作最重要的是运用预防手段，采取各种保卫措施，积极做好各项防范工作，把事故隐患消灭在萌芽状态，防范于未然。

（二）确保重点，兼顾一般

根据工作对象的主次和任务大小，妥善合理分配安全保卫力量。凡影响景区旅游全局的部门和工作环节，要花大力气保障万无一失。

（三）主管负责，专群结合

安全管理工作最根本的是上层管理者的重视和支持，有专门的机构或人员，建立、健全安全防范管理制度，积极推行安全保卫岗位责任制，把责任落实到人，同时，要充分发动和依靠旅游企业广大员工共同做好安全保卫工作。

三、我国旅游景区安全管理的现状与问题

建国以来，尤其是改革开放以来，我国旅游业快速发展，旅游安全管理逐渐完善。但是，由于安全管理体制与方法还处在探索之中，与之相适应的旅游安全管理还存在很多问题。

（一）  管理体制及机构逐渐建立，但尚待健全。

 我国旅游业经过几十年的快速发展，随着旅游安全问题的突出，旅游安全管理也逐渐引起了旅游管理部门的重视，有关旅游管理的体制与机构在不断的建立和完善，但仍存在较多问题，主要表现在：

1.政府职责定位不明确

政府在旅游安全中的职责，首先是监管。我国《安全生产法》明确规定，企业有建立安全生产检查制度、加大安全生产投入以及制订安全生产应急预案的义务，政府相关部门有依法监管义务。但现实情况是法律法规颁布实施后，政府制定的规章、文件又往往与法律法规相抵触，造成政府及其行政部门的安全监管职责定位权责不明。

其次，政府在安全生产中的职责还包括建立服务体系，例如安全生产的宣传教育和培训指导体系；安全生产的科研和技术服务体系；安全生产投入和奖励机制；安全生产投入信贷机制；应急救援和突发事故处理机制等。但是，目前政府的监管机制、旅游安全及其管理体制不符合日益发展的市场经济的需要。

2. 管理机构职责交叉，职能分散

首先，在旅游安全管理工作中部门分割、条块分割的现象十分严重。在安全监管方面上级监察、基层监管存在职能交叉、权责不明、多头执法；部门之间统筹协调不够；政府行业管理部门内部的业务管理与安全监管缺乏协调机制；安全监管力量不足等问题。安全监督管理体制不顺、职责不清，公安、交通、旅游、文化、宗教、文物管理、农业、建设、水利等部门长期存在着互相依赖扯皮现象。目前，这种职能划分在体制上存在漏洞，造成了监管队伍不稳定、社会关系错综复杂。旅游企事业单位安全管理涉及的归口管理部门多达30个，十分庞杂。

其次，在我国党委与政府并行的决策制度下，很难界定事故的领导责任。在基层工作中，党委书记在决策中起到主导作用；在政府层面，部门副职领导虽然分管安全工作，往往只是处于被动和附属地位。但景区一旦发生重大安全事故，所在地政府领导尤其是政府副职领导往往首当其冲受到牵连，事故的领导责任出现错位。长期以来，这种体制、机制影响了安全管理工作的有序、正常开展，也是现行安全管理体制存在的重大弊端。

再次，部门综合协调乏力。当前出台的安全生产法规都带有明显的部门色彩，权利和责任不对等，部门的职能都是按中央编办文件来明确，中央编办文件之间矛盾以及与现行法律不衔接。这些问题造成了部门之间职责不清，争利益推责任，存在监管缺位或重复执法的问题。

3. 管理责任与管理角色错位

从理论上说，旅游安全管理在制度上是清晰的，就是在推行全员安全管理的同时实行安全生产责任制。安全生产责任是根据“管生产的必须管安全”的原则，对政府部门、旅游企业各级领导和各类人员明确地规定了在生产中应负的安全责任。然而，如此清晰的职责，为什么还会造成旅游企业生产安全隐患不断、事故时有发生，其中一个重要原因就是安全生产管理的责任不明确。

（1）我国落实安全责任的方法是将各级一把手作为安全第一责任人，“谁主管，谁负贵”。可是，在实际操作中，一般都会将安全责任落实给某一副职分管。副职往往授权最少，一般无法统筹或调配所需资源，更不要说协调全局了。在社会经济高速发展时期，各种资源都必然会相对短缺，不要说外部资源的争夺，就是内部也存在这种资源的争夺。资源的争夺以及分管者有限的权限，必然会造就安全投入和安全管理的不足。

（2）按照目前我国关于重大事故责任处理的规定，管理者的责任定性是：重要领导责任和主要领导责任。按现行做法，除非管理者严重失职，否则是很难将事故性质定义为领导责任事故。由于国家缺少详细和具体的法规条文去定义事故性质，而进行事故调查的往往是同行上级与安全监督机构，事故方、调查方和处理方都是国有的；由于事故受害者是个体，事故的处理就有可能出现偏向强者一方；就算证明了甚至裁决了是因为管理者的责任，所有的损失也只是由经营单位承担。

（二）相关法律法规建设严重滞后、执行不力

旅游安全的制约因素比较复杂，政策、法规不完善或执行不力是明显的制约因素之一。近年来，我国虽然加快了安全立法工作进程，与社会主义市场经济相适应的安全生产法律体系逐步健全完善。但是仍存在较多问题。一方面，旅游政策、法规相对于经营实践的滞后性。一些颇受旅游者欢迎又对安全性较高的特殊旅游项目未能纳入安全管理范畴，至今尚无相关法规。另一方面，安全管理政策在实际中贯彻得并不彻底。虽然国家旅游局有相关规定，但尚有为数不少的旅游景区甚至连专门的安全管理人员都没有。我们从下面三类涉旅安全规章中可以看出。

1. 国家旅游主管部门颁布的全国性旅游安全规章，如《旅游安全管理暂行办法》、《重大旅游安全事故报告制度试行办法》、《漂流旅游安全管理暂行办法》等，内容简单，权责不明。

2. 其他相关部门颁布的全国性相关规章，如《旅馆业治安管理办法》、《公共娱乐场所消防安全管理规定》、《游乐园（场）安全和服务质量））等，无旅游行政执法授权，权责不明。

3. 地方旅游主管部门颁布的地方性旅游安全规章，多停留在操作层面，缺乏法制刚性力度，更无监管手段条款，仍然是无旅游行政安全监管执法授权依据，存在诸多问题。

（三）管理人员素质不高，专业知识与技能水平低

旅游管理部门人员素质不高，专业知识技术水平低下表现有：第一，业务素质不高，导致管理人员缺乏科学的理论指导；第二，缺乏敬业精神和景区安全管理的专业知识，对安全问题的严重性认知不够等。

（四）落后的设施设备，安全标志不健全、不规范

落后的设施设备可以说是危害旅游安全的一个重要隐患，相当一部分景区由于设计不合理、投资不到位以及维修不及时等原因，远远不能满足旅游旺季的需要。如每年的“五一”假期和“十一”黄金周，到黄山旅游的日游客量最高可达2万多人，大大超出景区缆车的运输能力，游客排队等3—4h的现象十分常见。这不仅浪费了游客的时间，还有可能使游客之间发生纠纷，危害旅游安全。长此以往，必然流失一批回头客，严重的还会因为游客的负面宣传而失去潜在的旅游消费者。

由于景区接待来自不同地区和国家的旅游者，所有安全标志应按照国际规范制作和悬挂，但有些景区安全标志只使用中文文字，对于外国游客起不到警示作用；在一些危险地带如湖泊沿岸的风光带、瀑布观赏处、上山坡度较大地段，没有设置警示牌、防护栏，导致有的游客失足落水、溺水、迷路甚至失足坠崖。

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