四、旅游景区安全控制与管理对策

（一）建立和完善旅游景区安全管理体制

旅游安全事故产生的原因虽然十分复杂，但是，建立和落实科学的旅游安全管理体制，对于从根本上抑制旅游安全事故的产生、解决旅游安全管理中存在的问题具有十分重要的意义。科学的旅游安全管理体制既包括政府层面的体制机制，也涵盖了旅游景区内部的管理体制。

1. 完善旅游安全法规体系

旅游安全法规体系是旅游安全保障系统的基础，指导并规范着旅游安全保障体系中的预警、控制、施救行为，为旅游安全管理提供法律依据。旅游安全法规体系具有提高旅游安全意识，约束旅游行为的作用。它能够从法律的权威性和强制性的角度来规范和控制旅游从业人员的行业行为，强化和提高旅游从业人员的安全意识和防控意识，唤醒和提高旅游者的安全意识，约束旅游者的旅游行为。同时，通过旅游安全法规体系，还能够唤起和提高广大社会公众对旅游安全向题的关注，提高社会大众旅游安全防控的意识和能力，促进旅游社会安全管理的开展，为创建安全的旅游环境提供保障。

以《安全生产法》为母法，充分借鉴西方发达国家的发展经验，针对旅游安全管理实际，确定我国旅游安全的法规体系框架，制订旅游安全立法规划，加快新法规的起草工作。各级政府、旅游、建设、公安、消防、交通、安全监管、质量技术监督等部门应明确各自的责、权、利，严格按照法定权限和程序行使安全监管权力，履行安全监管职责。修改和新建立的旅游安全法规体系包括宏观性的政策法规（全国性政策法规）和微观性政策法规（地方、行业性法规条例和企业、部门规章制度）两部分内容，形成全国层面的政策法规体系，地方、行业层面的政策法规体系和企业、部门层面的规章制度体系。多种形式的法规同时作用于旅游安全保护与约束的对象，同时运用于旅游活动的六个要素环节的安全控制与管理，从而形成了一个完整的有效的、可操作性强并能规范与指导旅游活动安全、有序地进行的旅游安全政策法规系统。

2. 明确政府安全生产监管职责

明确政府安全生产监管职责政府监管的基本职责是事前预防、事中控制、事后处理、综合治理，即监管市场主体的生产经营行为、监管市场主体的安全生产行为，严肃查处事故，追究有关责任人的责任。政府监管职责主要通过部门监管来实施和体现。因此，科学界定部门责任，健全政府行政管理部门的安全生产责任机制，即与安全生产有关的各级政府部门和权力机关，以及这些部门的责任人，对景区的安全生产工作负有直接或间接的监管责任，十分重要。这里的部门包括了对景区的安全生产负有“监察”责任的旅游行政管理部门。各级政府部门和权力机关对景区生产经营活动具有审批权、许可权、审查权、认证权、验收权、处罚权等。在这种种权力中，有些与景区的安全生产直接相关，有些与景区的安全生产间接相关。

3. 构建高效的旅游安全领导机制

做好旅游安全管理工作，关键是构建高效的安全生产领导机制。

（1）推行领导人“一岗双职”责任制。在安全管理中真正实行“一把手”负责制，主要负责人是安全工作的第一责任人，必须对安全教育、安全责任制度、安全生产责任制、安全基础设施建设、日常安全管理以及事故应急处置等工作全面负责。分管安全工作的领导承担具体责任，其他领导对分管工作范围的行政管理和安全管理同时负责。

（2）构建旅游安全管理组织网络体系。推行旅游景区安全管理例会制度，定期开展景区安全生产领导小组（或安委会）会议并有记录备查，建立定期或不定期研究安全生产工作的领导机制。

（3）强化监管机构的权威。旅游管理中应加强对各经营单位的安全工作考核，对安全管理考核不合格的或者发生重特大事故的单位，在单位评优评先等考评工作时坚决实行一票否决。

4. 强化有效的责任落实机制

安全生产工作的核心是责任、关键是落实。

（1）建立有效的旅游安全自我防范机制

旅游景区主要负责人作为本单生产的第一责任人，班子集体作为安全领导小组成员，责任逐级细化，逐级分解安全任务，层层签订安全目标责任书，责任落实到每个部门、每个班组和每一位员工，促使旅游经营单位形成效的安全生产自我防范机制。

（2）建立可靠的旅游安全技术措施保障机制

加大安全生产投入，运用先进设施设备，完善安全生产技术条件。按规定投保游客意外险、车人责任险、游乐设施伤害险、火灾公众责任险等保险。加强对员工的安全生产能培训，不断提高员工安全生产技能。加强对设施设备安全性能检测和技术改造设施设备安全性能。加强旅游企业现场管理、检查、监督，提高安全生产管理。

（3）建立有效的旅游安全考核奖惩机制

“隐患险于明火，防范胜于救灾、责任重于泰山”旅游景区管理部门本着对国家和人民生命财产高度负责的态度，建立健全安全生产工作检查考核、评价标准体系。根据季节、行业、节日等特点，采用自查、对口互查、联合督查的方式，定期和不定期对旅游经营单位安全开展检查查和考核。

（二）加强景区安全宣传、教育工作

在旅游景区形成人人关心安全、事事注重安全的良好氛围，是做好旅游安全工作的基础工作，要通过加强旅游安全宣传、教育，让景区的领导、员工都牢固树立起安全意识，掌握各自岗位的安全职责和安全技能。

1. 完善旅游安全逐级培训制度

根据《安全生产法》第二十条规定，“生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力”。国家安全生产监督管理局专门发文要求相关人员接受培训持证上岗。因此，根据国家有关法律法规的规定，建立以政府旅游部门为主体的旅游安全逐级培训制度显得十分必要。通过建立和完善旅游安全培训制度，解决目前培训分散、培训主体不明确等存在问题。

2. 强化从业人员旅游安全教育

旅游安全逐级培训首先抓好景区负责人和景区安全管理人员的岗位安全教育和培训。根据《安全生产法》第二十一条规定，“未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”。国家旅游局（2002）47号文件也要求“要健全对旅游行业重点岗位和特殊工种从业人员的培训，加强对旅游从业人员的安全教育”。通过培训，确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。

（三）建立和完善旅游景区安全管理系统

旅游景区旅游安全管理的复杂性和综合性要求旅游景区旅游安全管理要有一套合理的系统来进行规范。旅游景区旅游安全管理系统可以由控制机制系统、信息管理系统、安全预警系统、应急救援系统四个子系统组成。

1.控制机制系统

控制机制系统是对景区整个安全管理系统的控制，主要包含管理机构、管理制度等内部管理控制协调以及政策法规、旅游保险等外部管理体系保障。

（1）设立景区旅游安全管理机构。设立专门性的安全管理机构，负责景区日常安全管理工作和景区安全的防范、控制、管理和指挥工作。景区旅游安全管理机构可设立安全保卫管理委员会，直属最高管理层，下设安全保卫委员会办公室，分设计划与发展组、教育组、监察执行组、旅游监察大队等。

（2）制定景区旅游安全管理制度。景区安全管理制度是在国家相关法规条例指导下，为保证景区员工和旅游者人身和财产安全所制定的符合景区安全管理实际情况的章程、程序办法和措施，是景区安全管理必须遵守的规范和准则。主要包括安全岗位责任制、领导责任制、重要岗位安全责任制、安全管理工作制度、经济责任制等。

（3）构建景区旅游安全政策法规体系。政策法规从政策法律的权威性和强制性的角度来规范和控制从业人员的行业行为，强化和提高从业人员的安全意识和防控意识，唤醒和提高旅游者的安全意识，约束旅游行为；唤起和提高广大社会公众对旅游安全问题的关注，为景区创建安全的旅游环境提供保障。

（4）完善旅游保险体系。旅游保险是旅游活动各种保险项目的总称，是保障旅游活动中相关利益主体正当权益的重要途径，也是提高旅游服务质量的有力后盾。我国旅游保险体系从1990年发展至今，基本形成了具有旅行社旅客责任险、旅游人身伤害险、旅游意外保险、旅行社责任险、旅游救助保险等险种的旅游保险运作体系。

2.信息管理系统

信息管理系统对于景区旅游安全的重要性主要是因为景区旅游安全有很强的不可预见性。不可预见性事故包括自然灾害事故和突发旅游安全事故。事故和灾害的突发性及危害性众所周知，尤其景区是海啸、地震、台风、赤潮、泥石流等自然环境灾害发生的敏感区，及时、准确的预警信息将有利于缓解和减少经济损失和对游客生命财产的威胁。景区旅游安全信息管理系统主要由三个子系统构成：天气预报信息、环境污染信息和旅游容量信息，每个子系统都要有旅游安全信息的搜集、信息的分析、对策的制定和信息的发布等四个职能。景区安全管理系统中各项功能的实现都以信息为支撑，信息的转换、更新、传输为系统的正常运行提供必要保障。

3.安全预警系统

景区安全预警系统一是对可能发生事故及灾害的区域提前发出预测和预警信息，防止或避免其发生；二是对已经发生的事故发布报警信息，减少事故损失，保卫人们生命财产安全，控制其发展。

（1）自然灾害预警。自然灾害的突发性及危害性众所周知，特别是在山地、海滨等地是滑坡、泥石流、海啸、地震、大风、赤潮等自然灾害发生的敏感区，及时、准确的预警信息将有利于缓解和减少其带来的巨大经济损失和对人们生命财产的威胁。景区安全预警系统可以将气象、环境、地质、交通、海上救助等部门联网，实时监测地质、潮差、天气、海水水质等指标数据进行对比分析，预测可能引发的各种严重危及旅游安全的灾难与事故，同时根据可能产生危害程度的不同，发出不同级别的警报。

（2）环境污染预警。景区旅游对环境影响，主要来源于两个方面：一是旅游活动；二是景区建设和生产，景区进行基础设施、旅游景观建设，破坏了旅游环境的原生性和完整性，对景区的环境也带来不同程度的影响。

（3）环境容量预警。景区旅游环境容量是指景区环境各要素在特定时期内所能承受的旅游者人数和旅游活动强度。环境容量预警旨在提醒旅游者合理选择相应时期内的旅游景区，避免游客过分集中、人满为患，而造成的对旅游者、旅游地生态环境和人文环境的损害与破坏。

4.应急救援系统

2002年10月6日中国旅游团越南下龙湾（HaLong Bay）遇险，全船游客性命系于单一游客手机身上，这充分说明了完善的旅游应急救援系统的重要性。事实上，现在越来越多景区重视应急救援系统建设工作，如2005年杭州西湖水域景区管理处和杭州移动完成西湖水域内100多条机动船GPS定位终端的安装工作，为划船手和管理人员配备拥有卫星定位功能的手机。同时，水域管理处建立监控中心，实现对西湖内船舶的实时监控和管理调度，遇突发情况，船工可通过GPS系统向监控中心求救，工作人员通过指挥中心的大屏幕，立即寻找出事船只的位置，及时开展营救工作。

（1）核心机构。即旅游救援指挥中心，统管旅游救援工作。旅游救援指挥中心的建立可以考虑如下方法：1）由政府牵头组织全国性的紧急救援中心主管全国安全救援工作，下设旅游救援指挥中心统管旅游安全救援工作。2）在全国假日办、国家旅游局的基础上，联合公安、消防、武警部队等相关机构，拓展现有职能，由政府牵头组织全国性的旅游救援指挥中心。3）扶持、整合国内现有的旅游救援机构，在充分合作的基础上利用国际性救援机构及其网络形成旅游救援中心。4）设立拥有全国网络的旅游安全救援特服电话，全国布点，全国联网，及时把各地拨打旅游救援特服号码所反馈的信息于第一时间上报旅游救援指挥中心。

（2）救援机构。救援机构根据救援指挥中心的指令和要求，展开不同等级的救援行动，并把救援过程、救援结果适时反馈给旅游救援指挥中心，以利于旅游救援指挥中心根据具体情况对救援行动方案的修改。旅游救援机构划分为医疗性和非医疗性旅游救援机构两大类。绝大多数的旅游救援都跟医疗有关，所以应增加医疗卫生部门的出诊和参与旅游救援。

（3）直接外围机构。指旅游安全问题的发生地，即景区（点）、旅游企业等。直接外围机构应根据消防部门、公安部门、卫生防疫部门、工商管理部门等的要求和规定，进行日常安全检查，制定相应的安全管理规章制度和安全守则，减少旅游安全隐患；设立专门的旅游安全管理机构，专门负责旅游安全管理工作；对全体员工进行旅游安全培训，提高全体员工的安全意识。

（4）间接外围机构。间接外围机构与旅游安全问题有某种联系，并对旅游安全问题的解决与旅游救援工作的开展有某种帮助。其包括：旅游地、保险机构、新闻媒体、通讯部门等。旅游地社会经济发展水平、医疗、卫生状况影响着所在区域的景区旅游安全问题的数量、性质以及救援工作的质量；保险机构与旅游安全问题的关系往往体现在旅游安全问题发生后的理赔上；

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