刘晏变法:专营制度的归来

公元755年，镇守北方的安禄山和史思明发动叛乱，一手终结盛唐，史称“安史之乱”。

从制度的层面来分析，此乱的发生正是分权过度的结果。唐玄宗在位期间，十余年不换将官，而且各路节度使尽用胡人，安禄山兼统三道节度使，拥有天下三分之一的兵权，致使其胸怀异志。更可怕的是，节度使除了领兵之外，还兼理民政与财政，俨然一方诸侯。从经济上看，一百多年以来人口增长迅猛，土地兼并景象重现，中央政权的轻赋简政造就民间繁荣，却也暴露出大一统体制的不足之处——因管制乏力而导致“干弱枝强”。这一景象竟又是“文景之治”晚期的翻版。

“安史之乱”给国家带来了毁灭性的灾难，“数百里州县，皆为废墟”，“数年间，天下户口什亡八九”。[14]叛乱被平息后，盛唐精气已被消耗殆尽。司马光在《资治通鉴》中描述当时的景象是:“地方割据势力陡然坐大，中央财政收入锐减，边境之外的少数民族频频挑起战端，朝廷无力支付军备消耗，只好把压力都留给地方，一切都变得捉襟见肘。”[15]对于大一统的帝国来说，再没有比这更糟糕的情况了。

正是在这样的背景下，中唐之后，各项专营政策重新一一出台。

“安史之乱”时期，朝廷急着用钱，想出来的第一个办法就是仿效汉武帝的“算缗令”，向富商征收财产税。肃宗登基后，即派人到财富聚集的江淮、蜀汉地区向富商大族按资产征税，“十分收二”，也就是20%的税率，称为“率贷”，各道节度使、观察使也多向商人征税以充军用，或在交通要道及交易之处计钱收税，从此“商旅无利，多失业矣”，盛唐以来“天下关隘无一征税”、“行千里不持尺兵”的景象不复出现。

除了这种极端做法之外，恢复国有专营政策是另一个便捷的方式。公元758年（唐肃宗乾元元年），朝廷重新设立了盐铁铸钱使这一职务，对全国盐业进行专营管制——“尽榷天下盐”。

专营的制度发生过改变。初期，政策与汉武帝时期的办法基本相同，政府在产盐区设置盐院，规定民间的产盐户（“亭户”）所产食盐一律卖予盐院，否则以盗卖罪论。其令一出，盐价顿时上涨十倍，盐价腾涨又造成粮食价格上扬，民间出现民众饿死的现象。[16]后来，主管全国财政的刘晏对其进行了部分修正。首先，他把统购统销政策改为“民产—官收—商销”，这个办法大大减少了盐政机构的人员和行政成本。其次，他在全国十三个重要产盐区设立巡院，一方面打击私盐，另一方面则保护获得政策牌照的盐商的利益。其三，他制定了“常平盐”制度，以保证非产盐地区的盐价和食盐供应，防止投机商人囤盐牟利。与之前的政策相比，刘晏的盐法是一个效率更高、更注重利益分配的官商合营模式。这些措施果然立竿见影，食盐专卖收入逐年增加，十多年增长了十五倍，以至于占到了全国财政收入的一半。[17]这也是财政史上，盐税占国库收入最大比重的时期之一。

刘晏是一位桑弘羊式的理财大师，他前后主管天下财政长达二十多年，是有唐一代任职时间最长的财政长官。除了官营盐业，刘晏还对全国的重要商品产销进行管制，把桑弘羊的平准、均输制度重新搬了出来。他在各地建立常平仓，相当于仓储和物流中心，设置了知院官，随时了解各种商品的价格动向，然后“贱增贵卖”，以获其利。据《旧唐书・刘晏传》记载，“他全面掌握了商品的供销动向，政府获得了重大的利益，而市场波动则得到了平抑，这是真正高明的治理之术。”[18]中唐在“安史之乱”以后，没有陷入更大的乱境，与刘晏以果断的专营政策迅速改善了中央财政状况有很大关系，因此，史家对刘晏授予了一个桑弘羊式的评价:“敛不及民而用度足。”[19]

在财政状况稍有改善之后，中央政府试图“削藩”。公元781年，年壮气盛的德宗亲自在长安设宴犒劳征讨的兵马，打响了武力削藩的战役。各地节度使联合犯上对抗朝廷，中央军屡战不胜，甚至在两年后被攻破长安。德宗被迫出走，还下《罪己诏》，声明“朕实不君”，赦免了那些叛乱的藩镇，承诺今后“一切待之如初”。从此，地方割据之势再无改观，中央对盐、铁、酒等资源的专营权被迫让渡于地方，人财物三权尽失。据《新唐书・地理志》中的统计，中晚唐时期全国共分15道，计316州，唐皇室能够实际控制的只有六分之一左右。

当政治集权丧失之后，中央财政就变成了“讨饭财政”，最后沦落到靠卖官和地方诸侯贿赂才能维持的地步。《册府元龟・将帅部・贪黩》记载，当时有个叫李泳的长安商人发财之后贿赂中央，竟然当上河阳节度使，成了一方诸侯——“贿赂交通，遂至方镇”。《太平广记・郭使君》也记载，一个目不识丁的富豪靠行贿当上了横州刺史。[20]

所谓“向地方诸侯索贿”，就是“羡余制度”。“羡余”的意思是“地方政府收支相抵后的财政剩余”，其实就是在正常的财政上缴之外，节度使们对皇帝的特别进贡。《新唐书・食货志》记载，各路节度使，或新列税捐，或截取户部钱财，把所得的五分之一或十分之三进献给皇帝个人，美其名曰“羡余”，其实就是公开行贿。宋代学者欧阳修对此评论说:“连天子都要干受贿的事情，那么，老百姓就更加不堪了。”[21]

有唐一代，终于没有能够解决军阀割据的问题。唐亡以后是五代十国，五十多年里冒出来十多个国家，中原逐鹿，天下愁苦。