一、等级君主制

 英国议会的产生历时近两个世纪。全部过程可分为3个阶段:12世纪后期到13世纪上期是萌芽阶段，作

为国王法庭的封建大会议演变为以咨议为主要职能的国家政治机构;13世纪中叶到13世纪末是议会构成成分及

其性质发生根本变化的关键性阶段，因为地方代表这时进入了议会;13世纪上期是完成阶段，议会成分最终确

定下来，议会的召开趋于制度化。

             （一）大会议职能的转变

              1.大会议与小会议的分化

               大会议

               亨利二世时大会议与小会议的差别更加明显。在这一发展变化中，亨利二世的改革实践起了巨大推

动作用。亨利二世始终把大会议作为一种推行改革计划的政治工具加以利用，结果不自觉地淡化了大会议的封

建色彩，强化了它的政治性能。在每一项改革措施出台之前，亨利二世总是预先召开大会议，与教俗大贵族共

同协商，制定有关法令，然后自上而下推行于全国。司法改革、教会改革、行政改革、军事改革都是通过大会

议进行的，重大政治问题主要召集大会议普遍协商再决定。

               小会议 

               在召开大会议之前，亨利二世通常预先召开小会议作准备，非重大问题有时由小会议径自作出决

定，大会议和小会议的区别日趋明显。               

              2.大会议的职能变化

              这时的大会议已显示出未来议会的三大特征:

                    第一，大会议“可以自由讨论国王提交它的任何重大政治问题。

                    第二，使用大会议确定和颁布有关教士特权的习惯，预示了将来

                              议会可以通过成文法规修改普通法;

                   第三，在审判贝克特时，大会议充当了国家最高法庭，而这一点也是议会的属性之一。    

            3.大会议职权的加强

           理查德一世〔1189一1199年)时期，大会议的政治性能和作用继续增长，这一点通过以下3个事件表现

出来:

             一是罢免政法官朗香。理查德一世即位不久便御驾亲征，参加十字军东征，伊利主教朗香被任命为政

法官，在家摄政。朗香是诺曼底人，不谙英国事务，而且骄横跋雇，很少与大会议协商，很块便与大贵族发生

矛盾。理查德闻悉，派遣钦差大臣华尔特返国内处理此事。1191年，华尔特在卢顿桥召开大会议，宣读了国

王手谕，内容是.要求朗香尊重华尔特的意见，“根据全国男爵们的普遍同意”的原则进行统治。朗香表示同

意，但与会大贵族历数了朗香独断专行的种种罪行后，仍宣布将朗香罢官，流放国外，政法官由华尔特接任。

这次会议显示出大贵族集体行动的自觉意识。华尔特就职后，汲取了前任的教训，对大贵族十分敬重，经常召

开大会议征询建议，国内政治趋于稳定。两任政法官的不同经历表明。重大会议的协商权对于当权者的统治地

位是十分重要的。

                二是审判约翰。约翰是理查德一世的弟弟，预定上位继承人。1192年，他趁王兄被德意志帝国皇帝

扣押在大陆之机，联合法王发动叛乱，阴谋篡位。叛乱旋告失败。翌年，理查德一世获释，约翰预感事情不

妙，写信给自己的部下，要求加强城堡防守，准备负隅顽抗。信函被华尔特截获，他不等国王归来，于1194

年2月召开大会议。会议以“王国普遍同意”的名义.判决没收约翰在英国的全部土地及城堡。以往，类似判决

通常冠以“王国男爵的普遍同意”，而这次改为“王国的普遍同意”，由此可见，大会议开始以“全国人民代

表”自居了。

                三是参与决定王位继承问题。1199年，理查德一世暴死于法国，消息传来，大会议立即讨论继位入

选问题。当时有两个王位竟争者，约翰和亚瑟。约翰是理查德指定的继承人，亚瑟是理查德侄子，按长子继

承制原则享有继位权。大会议经过讨论，决定由约翰继位。对此选择，已故国王的遗愿可能有所影响，但并非

是决定性的因素。在约翰加冕典礼上，坎特伯雷大主教休伯特·华尔特宣称:“在本王国内，除非因个人品德高

尚，经上帝指导下的全国臣民一致选举，任何人都没有预定继位权。

        总之，到12世纪末，大会议在性能和作用一上已经演化为以议决国家要事为主的全国性政治机构。可以说，这时大会议已具有“准议会”的特征。

            （二）大贵族联合反抗王权     

            1.封建权益冲突

            在封建时代的欧洲各国，国王与大会议之间都存在矛盾和斗争，其根源在于封建权益冲突。因为就封

建主义的严格内涵而言，作为封主的国王和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关系，而是一种建立在

相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利。同时又分

别负有某些确定无疑的义务。这些权利和义务往住不见于成文法律，只存在于习俗之中，但为双方所熟知，具

有充分法律效力。如果其中一方要求习俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务。则被视为违法行为，对方

有权以解除契约关系相对杭。

           诺曼征服后英王与以男爵为主体的大贵族之间就是这样一种契约关系。作为封主、英王有权要求贵族们

效忠自己，提供军事义务，缴纳封建捐税，同时国王也有义务保护贵族们的人身与财产安全，以及通过大会议

与他们协商，征询建议。反过来，贵族们必须效忠国土，履行军事及其他义务，同时也享有出席大会议被协

商、被咨询的权利，而且所负封建义务都有时间、数量等规定。假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒

绝。

             1197年，理查德一世要求男爵们提供300名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝，理查德怒斥道:“谁若

不去，谁就上纹刑架!”男爵们斩钉截铁地反驳道:“我们既不去法国，也不上绞刑架!’，在这里，男爵们的态

度之所以如此强硬，其原因在于他们有法定封建权利作后盾:封主不能要求封臣到国外去服军役。假如国王一意

孤行，滥用封主权力，贵族"可以摈弃对国王的效忠，甚至诉堵武力，强迫国王遵守封建契约。

           封建契约对封主更有利；封臣对封主不是绝对的服从；封臣与封主要共同遵守契约，违反者会受到遵守

契约者们的共同抵制。

          在中世纪早期的欧洲大陆各国，由子王权虚弱，大贵族在反王权一斗争中长期占居上风，导致了封建割

据。在同时期的英国，由于建立了强大的集权君主制，任何贵族都无力单独与王权抗衡。甚至部分贵族的联合

反杭也难以成功，11一12世纪多次贵族叛乱的迅速失败就是证明。亨利二世改革后，集权君主制又被推向新

的高峰，由此导致两方面后果，一是空前强大的王权所蕴含着的巨大潜能，诱使亨利.二世的后继者试图把集权

君主制推向极端，建立专权君主制;二是面对强大王权的威胁而又无力单独自保的贵族们别无选择地走上了大规

模联合反抗的斗争道路。

              结果，在13世纪接连爆发了几次全国规模的贵族叛乱。第一次发生在13纪初。它是由于约翰国王

(1199一1216年)任意践踏贵族的封建权利而引起的。约翰即位不久，便陷入长期对法战争。为筹措军费，他

滥用封主权力，对封臣横征暴敛。他几乎年年征收免役税，而且下令每块骑士采邑加征2.5马克;他不经大会议

判决，随意没收男爵领地;他下令实行分担制，要求每9名骑士要负担供应第10名骑士的装备;他经常以莫须有的

罪名向男爵征收沉重的罚款，为慑服男爵，有时动用酷刑。这些违法行为激起男爵们的强烈不满。 对法战争

的失败对男爵来说犹如火上浇油。1203年，约翰被法军赶出诺曼底，随后又相继丢失安茹、曼恩等地。到这

年年底.除阿基坦和普瓦图外，英王在大陆的领地丧失净尽。许多男爵因此失去了在诺曼底等地的大陆地产。这

样，在男爵心目中，约翰不仅是一个肆意侵犯封臣权利的“暴虐封主”，而且是一个没有履行应尽义务的“失

职封主”。一场武装叛乱在秘密酝酿中。

              1214年，约翰被赶出大陆，退回英国。男爵们立即要求他改革弊政，恢复贵族们的古代权利。约翰

蛮横地加以拒绝。男爵们忍无可忍.叛乱终于爆发。需要指出的是，参加这场叛乱的不止男爵集团，还有教士和

城市市民。约翰即位后，对教会同样实行残暴统治。他疯狂迫害教士，迫使部分主教、修道院长逃亡国外。之

后，约翰立即派人接管其财产，实际据为己有，1205年坎特伯雷大主教华尔特死后，约翰试图任命自己的亲

信、司库格雷接任此职，但教皇英诺森宣布兰顿为新任大主教。约翰拒绝接受，而且出于报复，对教会财

产的侵夺变本加厉，据统计，从1209年到1211年3年内，他从教会掠夺的财富就达2.8万镑。兰顿到达英国

后，决心为维护“教会自由”而斗争到底，他很快与男爵们取得联系.并成为叛乱者的主要领导人之一。

               为搜刮金钱，约翰对城市市民同样不择手段。他漫无限制地征收各种苛捐杂税，井经常以没收城市

特许状相要挟.进行敲诈勒索。所以市民阶层也奋起反杭国王暴政，加入了反约翰的斗争行列。在男爵队伍与国

王军队战斗时，市民们经常自发地到阵地上去为男爵军队呐喊助威。伦敦市民曾主动打开城门，热情欢迎男爵

军队进入城内。

                 由此可见，这次叛乱不单纯是一场封建贵族叛乱，也是一次全国各阶层(除农奴外)联合反抗专制暴

君的人民武装起义。是这种性质赋予男爵集团以“国民代表”的形象，使他们的自私狭隘的封建要求披上了一

件为争取“国民自由与权利”而斗争的外衣。

               三、《大宪章》:第一个议会文献

              1215年6月l5日，众叛亲离的约翰被迫与男爵们相会于泰晤士河畔的兰尼米德草地。男爵们把预先拟

好的一份羊皮纸文件交给他。在刀光剑影之中，约翰无奈地在文件上署印。这就是英国史上著名的《大宪

章》。

             就具体内容而言，《大宪章》无疑是个封建文件。在全部63条规定中，除少数条文涉及城市贸易、市

民利益外，绝大多数只是重申了贵族的封建权利。其中，关于贵族的免役税、继承税、助钱、未成年继承人的

财产监护权等占有最突出的地位。它陈述了旧法律，并未制定新法律，就这一点来说，大宪章是一个过去的文

件，不是一个未来的文件。它属于正在消失的过去”。

            但是，如果跳出具体内容的圈子，就其精神实质而言，《大宪章》将呈现另，种面貌。它首次把过去

的成规集中在一个正式文件中，以文字形式确定下来.强迫国王接受。它“从头至尾给人一种暗示:这个文件是

个法律，它居于国王之上。连国王也不得违反”。育它以具体申述封建习俗的含蓄形式，体现或宣告了一条

崇高的宪法原则一一王权有限、法律至上。将一般原则寓于具体条款之内.这洽恰是《大宪章》的奇妙之处。随

着时间的流逝。它的大部分具体规定都被抛进了历史的垃圾堆，“但大宪章一直作为国.干应遵、豁去律的象征

而矗立着”。它成为英国有限君主制传统的永久的Jr j史见一证，在以后的历史进程中，每当王权膨胀，威胁

到人民的自由权利时，英国人民就乞灵于《大宪章》内含的宪法原则，发出振奋人心的反抗呼声，并一次又一

次地取得胜利。《大宪章》是英国政治制度发展史上的深远影响是约翰和男爵们始料不及的，单就议会的产生

而言，《大宪章》至少具有下述几方面意义:

              第一，它宣告了国主无权擅自征税的原则。第14条规定，除传统封建捐税外，任何赋税都必须经

“全国人民普遍同意”才可征收。所谓“全国人民的普遍同意”，那时指的是大会议的同意，但随着大会议向

议会的演变，该原则成为议会征税权的法律依据。

            第二，它宣告了国民有协商权的原则。《大宪章》在有关征税、立法等条款中，都规定应“与全国人

民普遍协商”，征得“全国普遍同意”。第14条还规定，为取得“全国普遍同意”，国王应于规定之日期和地

点，召集教俗大贵族及其他有关人员进行咨询，并粗略规定丁未来议会的召集力法:召集令应于40天前发出，

教俗贵族通过国王私人信函个别召集，其他人员通过郡长或其他地方长官以通告的方式召集，两种召集令必须

申明召集理由。

           第三，它宣告了国王应受监督和国民有权合法反抗政府的原则。第61条规定由男爵推举25人组成委员

会，监督国王及其大臣的行为，保证《大宪章》的执行。如果委员会中的4人发现政府有违反《大宪章》的行

为，应立即请求国王改正。40天后若仍未见改止.4人应报告给25人委员会。经委员会多数同意后，可联合全国

人民采取一切手段，包括使用暴力夺取国王城堡、土地和财产，强迫国王改正。这一规定首次把判断国王政府

之行为是否合法的裁决权置于王权之外的特定委员会中，是企图创建独立的国王监督机构的第一次尝试，它预

告了未来议会对行政机关的监督职能。              

             第四，它宣告了国民享有人身自由的原则。第38、39、40条规定，对自由民国王不得非法抢留、监

禁、没收财产、剥夺法律保护权，或加以放逐、伤害、搜查、逮捕。若无可靠证据，不得进行司法审判。这些

规定奠定了未来公民权的法律基础。诚然，当时的·“自由”概念仅仅指封建贵族阶级的自由，并不包括普通人

，更不包括不自由的农奴。但是，随着历史的进步，国民自由原则必将逐步向社会延伸扩散。为保证该原则不

致流于空谈，自然需要某种形式的政治机构作为载体。这一需要无疑是促使议会产生的有利因素。              

             总之，《大宪章》为未来的议会及议会制度奠定了多方面的基础，《大宪章》为“第一个伟大的议会

文献”，尽管当时议会并未产生。

            为争取实现《大宪章》的有关规定和原则，大贵族除必要时仍不惜诉诸武力外，主要利用大会议跟王

权进行合法斗争，所以在13世纪上期，大会议充当了大贵族反王权斗争的舞台。正是在这种斗争中，大会议在

职能上首先完成了向议会的转变。              

             四、议会的萌芽

            约翰国王在签署《大宪章》后一年去世，年仅9岁的亨利三世(1216一1272年)登基为王。因国王年

幼，不能召开大会议（大会议须由国王召集和主持)，政权落入一小撮廷臣和小会议手中，大贵族被排斥干国

家权力中心之外，1227年，亨利成年，开始亲政，他继续依靠少数宠臣进行统治，很少与大贵族协商，只有

当需要征税时才召开大会议。况且，亨利三世因有法目血统，偏爱法国人，政府要津被法国贵族所垄断。在大

贵族压力下，亨利三世不情愿地罢免了首席大巨罗杰斯及其数名同僚，任命贵族反对派领导人为小会议成员，

这次大会议开创了逼迫国王更换大臣的先例。

          斗争的胜利使大贵族更清楚地认识到大会议的价值，也增强了信心。1236年，大贵族集团操纵大会，

制定了《默顿法规》，法规充分体现了贵族的意愿，明确规定了土地所有者及其继承人的权利。法规前言没有

像往常那样，声称是在贵族们的“建议”下由国王制定的，公然申明是“由贵族制定并得到国王的承认和批

准”。

            在大贵族争取参政权的斗争中，大会议完成了从封建性机构间全国性政治机构的转变。到40年代，大

会议在性能上已经与我们通常所说的议会没有多少区别。

                    40年代英国国王亨利三世想对法作战，为筹措军费，在1242年召开大会议，大贵族听取国王要

求过后，做出三项决定，第一，鉴于英法刚签订和约，英国不应对法宣战，第二，除非法国首先毁约宣战，否

则英国大会议将不考虑征税问题，第三，因尚未见到1237年通过的开支报告，国王还有其他收入来源，因此

不能批准先赋税，这次会议已经像议会一样，可以自由的讨论国家外交政策，并违抗国王意志做出了自己的独

立的决定，这次会议的讨论被认为是“最早的议会辩论记录”。

             随着大会议越来越多的讨论，协商处理重大政治问题，什么开始称其为议会，英文议会parliament，

来源于拉丁文的Parliamentum和法文Parler，该词最初是指普通人之间的谈话协商，后来用来表示重要人物

之间正式的会谈协商，1217年编年史中首次使用议会一次，1236年议会依次出现于官方文件，1246年的编年

史中开始大量使用议会。在此后的一段时间内，议会和大议会两个名词的使用十分混乱，有时称之为议会，有

时称之为大会议，议会都是在重要时刻召开的，有大贵族的广泛参加，会议内容以政治性事物为主，这个时期

议会的萌芽已经产生，但是还在使用封建大会议的外壳。

              五、平民代表进入议会

             1.农村骑士进入议会

             最先进入议会大门的平民代表是农村骑士。13世纪上半期，税收应征得纳税人同意的思想已经深入人

心，未经本人同意而拒绝纳税的事件屡屡发生，抗税现象相当普遍，1220年4月，在威斯敏斯特召开了议会的

扩大会议，会议要求，在郡区通过选举产生两名骑士，代表郡区所有居民，享有决定税款数额的全权，劝说居

民缴纳税额，这次会议是议会产生过程中的一个重要事件。

             2.《牛津条例》

             1258年6月召开了牛津议会，只有大贵族能够参加，大贵族制定了激进政府改革文件《牛津条例》，

条例规定，成立由大贵族占主导地位的15人委员会，参与国家管理；国王必须根据委员会的建议统治国家，大

法官、司库等国家高级官员以及地方官员任期为一年，届满前应向15人委员会述职；议会定期召开每年三次，

议会有权决定所有国家重大事宜；每个郡区选出4名骑士，负责监督地方政府工作，听取人们对郡长的不满和

申诉。《牛津条例》是大贵族反对王权斗争的胜利成果，亨利三世被迫实行。大贵族认识到歧视的重要性，打

算利用他们控制地方政权。

             3.  市民代表进入议会

            1265年1月21日，大贵族西门在威斯敏斯特召开了著名的西门国会，参会的大贵族表示衷心遵循之前

的先例，每个郡区召集两名骑士代表，同时从各城市分别召集两名城市代表。西门国会是英国议会产生过程中

的另一重要事件，标志着社会地位比骑士阶层更为低下的市民开始登上上层的政治舞台，奠定了未来下院的基

础，西门因此被称为“下院之父”。

            4.议会政治地位的提高

            1272年爱德华一世成为英国国王，长期的政治动荡和早期的议会实践，使爱德华一世认识到议会是一

种有用的统治工具。通过议会可以与国内“有影响”的各阶层沟通关系，扩大国王政府的合法性基础，因此在

爱德华一世当政期间，议会的召开趋于经常化、制度化，召开的时间、地点基本固定。在他统治的35年内，共

召开议会52次，除因对外战争偶尔中断外，通常每年召开两次，一次在春季的复活节前后，另一次在秋季的米

迦勒节前后。会址基本固定在威斯敏斯特。

            爱德华一世时期立法活动的大量增加是促使议会召开经常化的重要原因之一。13世纪是英国封建制度

盛极转衰时期，封建土地领有制开始松动，土地买卖与转让、商业契约、债务、遗产等社会新间题日渐增多，

经济关系更加复杂，许多前所未遇的财产纵纷根据传统的封建习惯法很难作出恰当的处理。为适应新时代的需

要，爱德华一世制定了大量成文法规。议会的实际作用只是充当国王立法的见证人。只有经议会通过的法规才

具有充分的法律权威，才能顺利推行于全国。因此，爱德华一世的大多数法规都是在议会中制定的，并冠以

“因人民公开表示不满”或“应社会显贵和臣民请求”等字样，结果既提高了议会的政治地位，又促进了议会

召开的经常化。

               六、议会成份的确定               

              教俗贵族集团作为构成议会的“原材料”，无疑是议会必不可少的成员，但在爱德华一世时期，贵族

人数始终变化不定。在教会贵族中，只有大主教和主教相对稳定，共21人，即大主教两人，主教19人。修道

院长为逃避纳税义务，经常寻找借口拒绝出席。            

             到爱德华二世时，贵族一词开始专指享有爵位封号的大贵族，即伯爵、男爵等，出席议会也成为贵族

的固有权利。于是，议会中的贵族人数稳定下来，大致在80一90人左右。              

            由王室宫员、政府大臣组成的“官僚集团”是早期议会中的重要组成部分，他们代表国王利益，是政

府政策的辩护人，其人数虽少，但是议会中的主宰。会议的准备与组织，议程的安排，贵族请愿书的处理，法

规草案的拟定，都控制在他{r]手中。但是，从13世纪90年代中叶起，贵族集团势力上升，源于贵族请愿书的

立法数量日益增多，有些法规甚至是在违背官僚集团意愿的情况下制定的，在1311年后的十几年内，贵族集

团一度支配了议会，由21名贵族组成的“贵族立法团”控制了中央政权，官僚集团势力锐减。1341年，当国

王爱德华三世(1327一1377年)试图依靠官僚集团制裁贵族反对派首领斯特拉福时，贵族们群起攻之，声称只

有真正的贵族才享有出席议会、审判斯特拉福的权利。以王室总管达西为首的一批非贵族官僚被迫退出议会。

此后，只有在会议内容需要时，才特别召集非贵族官员出席议会。贵族集团占居了议会主导地位。              

              平民集团是早期议会中最不稳定的部分。在爱德华一世召开的52届议会中，骑士出席14届，市民出

席11届。通常只有需要征税或制定涉及平民利益的法规时才邀请平民代表参加。平民代表地位的根本变化发生

在1310年以后。这一年，大贵族强迫国王爱德华二世同意成立“贵族立法团”，着手制定改革政府的法令。

提高法令的权威性，立法团从1311年起有意识地吸收平民代表参加，因此促进了召集平民与会的经常化。

1311年可以视为平民史上的转折点。正常地召集平民出席议会可以追溯到这一年。从此以后，由于国王和男

爵之间的权力斗争更具危险性，双方都竞相争取平民的支持。1325年以后，“无平民代表即可召开议会的时

代最终结束”。平民代表像贵族一样，成为议会不可缺少的组成部分。

             1341年，下级教士退出议会，单独决定赋税问题。

             到此为止，议会成分最终确定下来，长达近两个世纪的议会产生过程终于划上了句号。

       （二）议会的早期发展                 

            14世纪是英国议会史上第一个重大发展时期。在该世纪内议会的组织形态、会议程序、议事规则大致

形成，议会的政治职能和权力范围基本确定，议会制度初具规模。这些发展成果将英国议会推上一条不同于当

时大陆各国类似机构的发展轨道，奠定了英国必然成为近代议会制度发源地的历史基础。所以有人称14世纪是

英国议会史上“具有创造性的伟大时代”。

          1.议会程序的确定                   

           在14世纪，从议会召集、选举、开幕到解散，初步形成一套完整、稳定的会议程序和规章制度。每年

召开一届议会已成惯例，而且多次得到法律的肯定。1330年法规规定，每年至少召开一届议会，必要时可以

更多。

          议会须由国王召集，通常提前40天由大法官厅以国王名义颁发盖有国玺的宣召令，通知开会的时间与地

点。宣召令分两种形式，一种是个人宣召令，直接送给教俗贵族本人，另一种是综合宣召令，分送给全国37个

郡的郡长，指示他们从郡内选派两名骑士代表、从郡内各议会城市分别选派两名市民代表，按时出席议会。

           骑士代表由郡法庭选举产生，选举由监选官郡长主持。因此骑士代表的人选最终决定于郡长和地方权贵

手中。            

            最初，人们把担任代表视为额外负担，因为骑士在议会中没有地位.且差旅费自理.所以历次会议中都有

部分缺席者，致使政府曾作出对无故缺席者罚款100镑的规定。后来，随着议会权力的扩大和平民代表地位的

提高以及车马费津贴制度的实行，人们把出席议会视为直接向国王提出请愿书的难得机会，把与贵族同堂议事

视为无上荣光之事，争当代表的积极性明显增长。自14世纪初起，连选连任的骑士代表越来越多。

           市民代表由各议会城市选举产生，1337年，全国议会城市约140个，市民代表为150人是骑士代表74

人的两倍。当选者几乎都是富商大贾或地方显贵。

            议会召开地点已固定在威斯敏斯特大厅。开幕时，国王、贵族和平民代表全体参加。开幕式后是分组

辩论，这是会议过程中最重要的步骤，所有问题均提交各组讨论，分别作出决定，最后在全体会议上形成决

议。一届议会通常只召开一次会议即告解散，会期一般为几周，最长不过5周。    

          2.两院制的形成

                1341年贵族和平民分为两院，由于议会中只剩下贵族和平民两大集团，教俗贵族都属于大封建主阶层，有着许多共同利益，

          3.控制税收

          4.参与立法

          5.批评、监督政府