一个民族的精神风貌、文化水平、社会结构以及政策可能塑造的行为方式，所有这些甚至更多，都记录在它的财政史上。那些明白怎样读懂这个历史所蕴涵的信息的人们，比从其他任何地方都能更清醒地预感到震撼世界的惊雷。
——约瑟夫•熊彼特
当我们留意一个市场经济——它能够提供苹果、船只、X光透视机乃至齐特拉琴（一种古代乐器）等应有尽有的东西一时，一个很容易闪现的想法便是：除了熟练的劳工和大量的资本之外，市场的运作似乎不再需要动用更多的东西。然而历史已经证明，市场绝不可能独自有效地运行。至少，一个有效的市场一定需要各种能够确保人身安全的警察部门，保证合同执行的独立司法体系，防止垄断泛滥和污染成灾的监管机制，培育年轻一代的各类学校，杜绝传染病的公共卫生保健系统，等等。要在私人行为和政府活动之间隔出一条精确的界线是非常困难的，事实上这一直是个争论不休的老生常谈的问题。即使到了今天，人们也还是在喋喋不休地争论着政府在教育、医疗保健和收人支持等领域究竟应当起什么作用的问题。
作为经济学家，我们试图超脱党派纷争来分析政府的职能一政府在混合经济中的比较优势。本章考查发达工业化经济中政府的作用，市场经济中经济政策的合适目标以及实现这些目标的工具。然后将详细地研究政府的税收和支出。后续章节将考査政府用以增进积极竞争的工具，环境保护方面的诸多问题，以及关于与贫困斗争的问题。这些是微观经济学中最重要的一些议题，也使我们可以运用经济学工具来分析一个现代社会所面临的主要的经济问题。
A.政府对经济的控制
关于政府作用的争论往往发端于民众的请愿，诸如“不要新税”或“平衡预算”之类。然而这些过于简单化的词语并没能抓住政府经济政策的要害。比如说公众希望’将更多的资源用在改善公众健康上；或者，国家需要动员自己的空军来阻止科索沃的种族清洗；或者，为了子孙后的关键问题；或者，更多的资源应该用于年轻人的教育；或者，在一个严重萧条时期，应该减少失业。市场不能自动解决这些问题，只有当政府改变其税收、支出或管制政策时，这些目标才可能实现。通过对财政政策的考查，我们可以听到世界历史的惊雷，因为税收政策和预算政策是社会变革的有力工具。
政府的政策工具
在现代工业经济中，经济生活中已经没有不被政府所影响的领域，我们可以列出政府用来影响私人经济活动的三种主要的工具。它们是：
1.对收入、商品和服务的税收。这些税收减少了私人收入，从而减少了私人支出（如购买汽车或去餐厅吃饭），同时为公共支出（如购买导弹和提供校园午餐）提供了来源。税收制度还对某些经济活动（如吸烟）征收重税以对其进行抑制，同时对那些需要扶持发展的活动（如私有住宅）征收较轻的税收，甚至进行补贴。
2.在某些商品或服务（如道路、教育或治安）领域中的支出，以及为个人提供资源的转移支付（像社会保障和医疗保健补贴）。
3.管制或控制措施，用以指导人们从事或减少某些经济。活动。比如，对企业污染的限制，确定射频频谱标准，或是强制检验新药安全性等措施。
政府规模的变动趋势
熊彼特在写财政史时，已经开始关注政府预算及其对经济的影响了。一个多世纪以来，所有工业化经济体的国民收人和产出都一直在提高。同时，大多数国家的政府支出上升得更快。在每一紧急时期（萧条、战争或事关贫困和污染等严重的社会问题时），政府的活动范围都会扩张，但危机过后，政府的控制和支出却再也没有回到原来的水平上。
一战前，联邦政府、州政府和地方政府的支出或税收加起来，只占美国全部国民收人的1/10强；二战期间，战争使得政府消费有了很大增长，约占极度扩张的总产出的1/2；截至2002年，美国各级政府的支出约占GDP的30%。
由图16-1可见美国各级政府的税收和支出的发展趋势。上升的曲线表明，在20世纪，政府的税收和支出在GDP中所占的份额是稳步上升的。
政府的扩张并非没有遭到反对。事实上，每一项新的支出和税收计划都遭到了严厉的反对。例如，在1935年刚刚开始实行社会保障时，反对的人们指责它是不祥之兆。但随着时间的流逝，人们的政治态度转变了。今天，无论是哪一派别的政客，都已经视社会保障体系为代际“社会契约”的一个基本组成部分了。曾经的“激进教条”也成了广为接受的“福音书”。
图16-2显示的是各国政府支出占GDP的百分比。高收人国家的税收和支出占GDP的份额比贫困国家要大。我们能否找出一个富国的支出模式？在高收人国家内部，没有一个联系税收负担与公民福利水平的简单规律，各国的财政状况呈现出一种多样性。[ 1 ] 例如，各国为教育和医疗保健计划（政府支出最大的两个组成部分）筹资所采取的组织方式就非常不同。
图16-1 政府支出在国内生产总值中所占份额大幅度上升
政府支出包括联邦、州和地方各级政府在商品与服务上的支出和转移支付的支出。注意，支出在战争 期间迅速增加，但过后却并没有回到战前水平。支出与税收之间的差额是政府的赤字或盈余。
资料来源：U. S. Department of Commerce.
图16-2 高收入国家的政府支出最髙，1999年
贫困国家政府的税收和支出在国民收入中所占的比例相对较小。 随着财富的增加，对公共品的需求增加，援助低收人家庭的再分 配性的税收也增加了。
资料来源：OECD.
政府管制的发展
除了支出和税收的增长，政府对支配经济事务的法律和管制也大大加强了。
19世纪的美国，十分接近于自由放任的社会。这一纯粹的自由放任制度曾被英国历史学家卡莱尔称为“无政府主义加警察”。这种哲学为人们追求和实现其经济抱负提供了极大的自由，推动了一个世纪以来物质财富的迅速增长。但批评家看到了这种自由放任理想的许多缺陷。历史学家记录了周期性的经济危机、极端的贫困和不平等、根深蒂固的种族歧视以及污染所造成的水源、土地和空气的恶化。仗义执言的记者和进步运动的斗士疾呼要给资本主义的野马套上缰绳，以便人们可以更好地牵引它沿着人性的方向前进。
从19世纪90年代开始，美国逐渐偏离了“管制最少的政府是统治最好的政府”的教条。西奥多•罗斯福、伍德罗•威尔逊、富兰克林•罗斯福以及林登•约翰逊等几位总统，都扩大了联邦政府对经济的控制，尽管他们面对着强烈的反对。他们曾设计过许多新的管制手段和财政工具，与当时的经济病魔进行斗争。
宪法赋予政府的权限被做了宽泛的解释，以便用来“保证公共利益”和“督查”经济体系。1887年，美国政府设立了联邦州际商业委员会（ICC），以管理跨州的铁路运输。接着又制定和颁布了《谢尔曼反托拉斯法》和其他法律，以打击限制贸易的垄断行径。
在20世纪30年代，美国许多行业都处于经济管制之下，价格、市场进出条件、安全标准等都由政府确定。从那时起，受管制的产业包括航空、公路货运、水运、电力、汽油、公用电话事业、金融市场、石油、天然气和管道运输。
除了管理价格和企业标准外，国家还试图通过越来越严格的社会管制以保护公民的健康和安全。20世纪初，继仗义执言的记者对一些问题揭露之后，有关食品卫生和药品的法案得以通过。在20世纪60〜70年代，国会又通过了一系列法律，包括加强矿山安全和劳工安全；控制空气和水的污染；制定汽车和消费品的安全标准；控制矿山开采、核动力发展及有毒废物的排放。
近20年来，政府的管制有所放松。经济学家们已经令人信服地说明，许多经济管制限制了竞争，使得价格上升而不是下降。第一个主要的联邦管制机构——州际商业委员会——在成立100年后已经被撤消了。在社会管制领域，经济学家们开始强调：管制的收益必须大于成本。
但是，仍然不可能回到自由放任的时代。政府的管制改变了资本主义的性质，私有财产越来越不完全地由私人控制；自由企业越来越不自由。历史的发展是不可逆转的。
政府的职能
接下来我们将看到政府是如何指导经济并与之发生相互作用的。在一个现代混合经济中，什么是政府行动的合适的经济目标？让我们考查一下政府的四个主要职能：
1.提高经济效率；
2.减少经济不公平；
3.通过宏观经济政策稳定经济；
4.执行国际经济政策。
提高经济效率
政府的核心经济目标是帮助社会按其意愿配置资源。_这是政府政策的微观经济方面，它集中于经济生活中的生产什么和如何生产这两个问题。各国微观经济政策由于风俗习惯和政治哲学的差异而各不相同。有些国家强调一种政府放手、自由放任的方式，让市场做出大多数的决策；另外一些国家倾向于广泛的政府管制，甚至控制所有权，生产决策要由政府计划者做出。
美国基本上是市场经济，在任何微观经济问题上，大多数人认为市场会解决现时的经济问题。但有时，政府也有充足理由凌驾于市场供求之上而做出配置决定。
“看不见的手”的局限 前面的章节讨论了完全竞争下“看不见的手”如何带来资源的有效配置的问题。而这种看不见的手的作用只有在非常有限的条件下才能成立。所有商品必须是由完全竞争的厂商有效率地生产出来。所有的商品必须是像面包那样的私人商品，并可以被分为许多独立的部分供不同的个人消费。所以，如果我消费得多，你就消费得少。这里也没有像空气污染这样的外部性问题。消费者和厂商必须对于他们买卖的商品的价格和特征有充分的信息。
如果所有这些理想的条件都能满足，“看不见的手”就能带来完全有效率的国民产出的生产和分配，于是也就没有必要让政府介人来推进经济效率。
但即使在这种理想情况下，如果要在人们和地区之间：进行劳动分工，且价格机制要能够运转，依然需要政府发挥其重要作用。社会经济的运转也需要有法庭和警察来保证社会契约的履行，防止欺诈和暴力行为，保障财产不被窃和外来侵犯，并保护财产的合法权益。
不能避免的相互依赖 如果上面列出的理想社会化条件确实存在，政府干预程度最小的自由放任制度可能就是一个好的制度。但事实上，在所有人类社会中，上述每一条件都受到不同程度的破坏。很多生产单位过大，因而不可能有真正的完全竞争；不受管制的工厂经常要污染空气、水和土地；传染病爆发后，私人市场往往没有积极性去实行有效的公共健康计划；消费者有时对自己购买的商品的性能和质量并没有多少了解。市场并不是理想的，它存在市场不灵。
换句话说，政府经常运用自己的工具来矫正那些显著的市场不灵，其中最重要的是：
•完全竞争的破坏。当垄断或寡头厂商合谋减少竞争或将其他厂商驱逐出市场时，政府可以采取反托拉斯政策或进行管制。
•外部性和公共品。不受管制的市场可能产生过多的空气污染，并使公众健康或教育方面的投资不足。政府可以运用其影响控制有害的外部性，或者建立一些科学及公共健康项目；政府可以对那些产生外部成本的活动（如吸烟）征税，还可以为那些对社会有益的活动（如教育或产前保健）提供补助。
•不完全信息。不受管制的市场为消费者提供的信息fl：往太少，使消费者不能基于完善的信息来进行决策。以前，有的小贩沿街叫卖蛇油药。这种药有可能治好病，但同时也有可能致人死亡。于是有了对食品和药品的管制，要求制药公司在销售新药之前提供有关其安全性和有效性的大量数据。而且，政府还要求厂商提供有关电冰箱和热水器等主要家用电器的节能效率的信息。此外，政府还可以通过公共支出，自己收集和向市场提供这方面所需要的信息，就像它收集交通事故和汽车安全数据的情况一样。
显然，政府要处理的有关分配的问题是很多的。
减少经济不公平
即使“看不见的手”能够发挥士用并且效率极高，它也会带来收人分配的不公平问题。在自由放任经济下，人们最后是富有还是贫穷，取决于他们的出生地，他们所继承的财富，他们的才智和努力程度，他们发现石油的运气，以及他们的性别或肤色。对有些人来说，无管制竞争所带来的收人的分配，就像丛林中的动物依靠暴力来捕获食物的达尔文式分配一样，充满着随意性。
在最贫困的社会中，境况稍好的人没有什么多余的收人可以提供给那些不幸的人。但是，当社会变得更加富裕时，就能有更多的资源为穷人提供服务。这种活动（收人的再分配）是政府第二个主要的经济职能。北美和西欧的福利国家现在拿出国民收人的很大一部分用于维持医疗保健、营养和收人的最低标准。
收人的再分配一般是通过税收和支出政策来进行的，有时管制也起到一定的作用。大多数发达国家现在规定：儿童不应因其父母的经济状况而忍受饥饿；穷人不应因没有足够的钱支付必要的医疗费用而死去；年轻人应该免费接受公共教育；老年人应有最低水平以上的收人安度余生。在美国，这些规定主要是通过转移支付计划去落实的，如食品券、医疗保健和社会保险。
但政府对于再分配的态度也是有变化的。随着税收负担加重，政府预算赤字增加，以及收人支持计划成本的上升，纳税人越来越强烈地抵制再分配计划和累进税。将福利发展到极点的瑞典，其国民收人的63%都被征为税收。现在瑞典正努力削减支出，只继续维持那些最为重要的再分配计划。
通过宏观经济政策稳定经济
早期的资本主义经常发生金融恐慌、通货膨胀和萧条。对20世纪30年代大萧条的悲惨境况许多美国老人还记忆犹新。现在，政府有义务正确地运用货币政策和财政政策，并严格管制金融体系，以制止这种灾难性的经济萧条，此外，政府还努力質平经济的周期性波动，以防经济衰退时出现大规模的失业；经济扩张时出现严重的通货膨胀。最近，政府开始努力寻求能够促进长期经济增长的经济政策。这些问题将在宏观经济学有关章节中详加讨论。
执行国际经济政策
正如上一章“国际贸易”所讨论到的，近年来，美国与全球经济的联系越来越密切。政府现在在国际舞台上代表的是国家的利益，与其他国家就广泛的问题进行谈判，签署对美国有利的协定。我们可以将国际经济政策主要分为四个方面：
•减少贸易壁垒。国际经济政策的一个重要方面是协调有关法规，减少贸易壁垒，以提高劳动分工和国际生产专业化的水平。近年来，各国经过谈判，达成了一系列贸易协定，降低了农产品、工业制造品和服务的关税，减少了贸易壁垒。
这些协定通常是充满争议的。它们有时会损害某些群体的利益，如取消纺织品关税会减少该产业的就_业。此外，国际协定有时会要求各国放弃一些主权，|以作为增加收人的代价。假设一国法律保护专利和版II权等知识产权，而另一国的法律允许书籍、录像带和I软件自由复制，则哪一国的法律会在竞争中占优势|呢？
•执行援助计划。富国有很多旨在帮助穷国改善其境况的计划，这些计划包括直接对外援助、灾难救济和技术援助、建立类似世界银行这样的机构向贫穷国家提。供低息贷款，以及对穷国出口给予优惠政策等。
•协调宏观经济政策。各国都已发现，其他国家的财政政策和货币政策会影响本国的通货膨胀、失业和金融形势。国际货币体系不可能依靠自身来运转，稳定运行的汇率体系是有效率的国际贸易体系的先决条件之一。1997年爆发的东亚经济危机对贸易和金融的冲击威胁到了日本、欧洲和美国的经济增长。特别是在那些联系紧密的地区，如丙欧，各国都努力协调其财政、货币和汇率政策，甚至采用统一货币。这样，一国的通货膨胀或失业就不再外溢，从而避免损害整个地区。
•保护全球环境。近年来，绝大多数国际经济政策都在某个方面强调：在那些由某些国家引起外溢效应而另一些国家深受其影响的领域，展开国家间合作，以保护全球环境。历史上，在这方面最为积极的领域是渔场与河流水质的保护。最近，由于科学家们呼吁人们关注臭氧层的破坏、森林退化、全球变暖和物种灭绝等问题，各国家已经开始研究保护全球资源的方案。很显然，全球的环境问题只能通过许多国家的合作才能解决。
即使是最坚定的保守主义者也同意，在国际间的无政府状态下，各国政府在代表国家利益方面发挥着重要的作用。
公共选择理论
我们将绝大部分的讨论集中在规范性的政府理论上，即政府为提高人民的福利应该采取哪些适当的政策。但是经济学家对于政府行为的明察秋毫的能力，并不比他们对于市场的理解能力更强。政府往往也会做出错误的决定，i或将很好的计划执行得非常糟糕。诚如存在垄断和污染等问题时会出现市场不灵一样，政府的干预导致浪费和收人分配的不公平这类政府不灵也同样存在。
这些问题属于公共选择理论（public-choicetheory）范畴。这种理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考查不同选举机制的运作方式，指出没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为一种社会选择；研究当国家干预不能提高经济效率或收人再分配存在不公平时所产生的政府不灵；还研究国会议员的短视，严格预算约束的缺乏，以及为竞选提供资金所导致的政府不灵等问题。有关政府不灵的深人研究，对于我们理解政府的局限性和确保政府计划适度或不造成浪费十分关键。
研究政治的经济学
自亚当•斯密以来，经济学家将他们的。大部分精力用于理解市场的运作上，但严肃的思想家们也对政府在社会中的作用进行了思考。约瑟夫•熊彼特在《资本主义、社会主义和民主》（1942年）一书中开创了公共选择理论。诺贝尔经济学奖得主肯尼思*阿罗（Kenneth Arrow）将数学的严密性引入了社会选择的研究领域。安东尼•唐斯（Anthony Downs）在研究中提供了里程碑式的成果《民主的经济理论》（1957年〉，该书提出了一种很有说服力的新理论。该理论认为政治家们是为了重新当选而提出某些经济政策的。唐斯说明了政党如何向政治光谱的中心移动。他还提出了“选举悖论”；当个人影响选举结果的可能性很小。时，参与选举本身也是一种不合理性的行为。
詹姆斯•布坎南（James.M.Buchanan）和戈登•塔洛克（Gordon Tullock）在《同意的计算》（1959年）中的进一步研究，对权力制衡机制进行了论证，并剖析了在政治决策中所使用的一致同意原则。他们认为一致同意的原则不会强加于任何人，所以不会增加任何外部成本。由于这一研究及其他成果，布坎南于1986年获得了诺贝尔经济学奖。20世纪80年代早期，保守的政治家也对公共选择经济学进行了细致的研究。这些成果被应用到了农业政策、政府管制和法庭审判等领域，并且为一项旨在平衡预算的宪法修正案提议奠定了理论基础。
B.政府支出
在政府支出领域最能看出政府作用的变化。请回顾一下图16-1，它显示了国民收人中用于政府支出的份额。这些支出包括商品采购、政府雇员工资、社会保险和其他转移支付以及政府债务的利息。你可以看出，在20世纪政府支出的份额总的来说是上升的，在战争时期上升的速度更快，但近年来已经保持平稳。
财政联邦制
我们在谈及政府时，一直将它当作一个整体来看待。但现实中，美国公民所面临的却是三个级别的政府：联邦政府、州政府和地方政府。这个格局体现着财政责任在各级政府之间如何划分的模式，称为财政联邦制。美国各级政府的职能界限并不总是很明确的，但在整体上，联邦政府负责那些与全国有关的活动'—支付国防、太空探索和外交事务的费用；地方政府负责儿童教育、街道治安和城市卫生等；州政府负责修建公路，管理大学教育系统，并实行福利计划。
各级政府的支出项目和数额如表16-1所示。联邦政府的作用成为主导是近几年才出现的一种现象。20世纪以前，地方政府是各级政府中最重要的。联邦政府的工作主要是维持军队，支付国债利息以及为一些公共项目融资。其税收主要来自烟酒销售税和进口关税。但两次世界大战及其后的冷战（连同社会保险和医疗保健等转移支付计划的发展）使支出上升，1913年由联邦政府开征的所得税所提供的资金在规模上是州和地方政府无法比拟的。
为理解财政联邦制，经济学家强调，支出决策应按政府计划的外溢效应在各级政府之间分配。总的说来，地方政府负责地方公共品，即那些受益人主要限于地方居民的活动。因为图书馆是由城内居民使用的，路灯为城市街道照明，因此这些物品的供应决策由地方居民做出比较合适。联邦政府职能主要是在全国性公共品方面，这种公共品能使国家所有的公民受益。例如艾滋病疫苗能使各州的人民都受益，而不仅是那些居住在发现疫苗的实验室附近的人们；同理，当美国军队在海湾进行战斗时，它所保护的是整个国家的石油供给。像保护臭氧层和控制温室效应这样的全球性公共品又会怎样呢？这些是国际公共品，因为它们超越了单个国家的边界。
有效的财政联邦制会考虑公共项目的效益溢出行政边界的途径。最有效的对策是配置税收和支出以便让项目受益者提供税金和权衡利弊。
表16-1 2001年政府的支出（按职能分类）
在合众国的早期，大多数开支都在州和地方两级。现在，联邦政府的支出占全部政府支出的一半还 多。注意不同级别的政府的不同职能。
资料来源：U. S. Bureau of Economic Analysis.
表16-2 联邦政府开支主要用于国防和福利计划
联邦开支中，1/5是用于国防和支付与过去战争相关的抚恤金和养老金，现在一半以上用于快速增长 的福利计划——收人保险、社会保障和卫生等。注意第15项，一般政府支出是很小的。
资料来源：Office of Management and Budget，Budget of the U. S. Gtwemment, Fiscal Year 2005.
联邦支出
现在让我们来看一下各级政府的支出情况。美国政府是世界上最大的“企业”，和任何地方的其他组织相比，它所购买的汽车和钢材、所支付的薪金和经手的款项都更多。联邦政府的财务数据都是天文数字——以十亿或万亿。美元计算。2005年的联邦预算支出在2.4万亿美元左右。按美国人口计算，这一巨额数字相当于人均8200美元，约20%的国内生产总值（GDP）。
表16-2列出了2005财政年度联邦支出的主要种类（2005联邦财政年度从2004年10月+1日起到2005年9月30日止）。
过去20年中增长最快的项目是福利计划。这些计划向符合法定要求的人提供津贴和支付。主要的福利计划是社会保障（老人、遗属和残疾人）、卫生保健计划（包括对65岁以上老人的医疗计划和贫困家庭的医疗补助），以及收人保险计划（包括食品券和失业保险）。近年来，实际上几乎联邦支出的所有增长都是由福利计划引起的，它在预算中所占的比例由1960年的28%上升到2005年的60%。
州政府和地方政府的幵支
尽管关于联邦预算的争论占据了报纸的头条，但是州政府和地方政府还是执行了当今美国经济中的许多基本职能。图16-3表明了州政府和地方政府的支出结构。最大的支出项目是教育，因为全国绝大多数儿童就读于主要由地方政府资助的学校。公共教育致力于使儿童得到平等的'教育机会，这有助于消除由于教育资源不公平而带来的经济机会的巨大差异。
近年来，增长最快的州政府和地方政府的支出项目是卫生保健和监狱费用。过去20年来，各州在押犯人增加了3倍。这是由于这一时期美国打击犯罪的措施之一是延长刑期（尤其是对贩毒者）。同时，州政府和地方政府还不得不自己承担所增加的卫生保健成本。
文化和技术影响
除了支出金钱，政府计划还能对全国产生许多微妙的影响。通过修建州际高速公路系统，联邦政府可以改变美国的景观。高速公路网使行车更为迅速，降低了运输成本，代替了铁路，并将货物运送到全国的每一角落；它还加速了城市的扩展和郊区的文化繁荣。
政府支出还使美国在许多科学和技术领域声名远扬。政府的支持使得处于萌芽状态的美国电子工业蓬勃发展起来。例如，贝尔实验室所研制的晶体管，部分资助就是由美国军方提供的。因为军方当时急需更好的雷达和通信设备。今天蓬勃发展的计算机产业和飞机制造业，早期也曾得到政府的大力支持。互联网就是因国防部为建立一个在核战争中能继续有效运行的通信网络逐步发展而成的。
由于政府支出财力雄厚，因而它在科技发展中的作用举足轻重。从20世纪80年代到90年代初，联邦资金支持了大约一半的研发项目。近年来，联邦对医疗保健研究的资助增加了1倍还多，帮助了新兴生物技术产业的发展。如果你对一项成功的发明追根溯源，那么你会经常发现发明者的教育经费中有政府的补贴，生物学或物理学的大学基础研究得到了政府的支持，同时政府为国防的需要购买了大量发明专利。经济研究表明这些资金利用得都很好。不仅如此，据估计教育研究经费的收益率比其他领域的投资收益率还要高一些。
图16-3 州和地方政府的支出分布，2001年
州和地方政府的计划包括提供教育，筹建医院，维修道路。在州 和地方政府支出中，教育和卫生支出在增长。
资料来源：Bureau of Economic Analysis, Suryey of Current Business, June 2003.
C.税收的经济学问题
税是我们为文明社会所支付的代价。
——奥利佛•温德尔•霍姆斯大法官
政府必须为其计划拨款。这些资金主要来自于税收，任何短缺都需要通过公众借款来弥补，这些缺口形成财政赤字。
但在经济学中我们有必要揭开货币流动的面纱，以理解实际资源的流动。在税收所造成的货币流动的背后，政府实际需要的是经济中稀缺的土地、劳动和资本。当国家在巴尔干进行一场战争时，国会要辩论如何支付战争所需要的费用。但实际发生的却是：人力资源从其原先所在的民用部门被转移出来；飞机运输的是部队而不再是游客；石油被加到了坦克里而不是小轿车中。当政府拨出一笔生物技术研究经费时，它实际意味着原来用作办公场地的土地现在也可能会被用作实验室了。
通过税收，政府实际上是在决定如何从公民和企业的手中取得资源以用于公共目标。通过税收所筹集的货币实际上只是一种载体，经由它才能将那些现实的经济资源由私人品转化成公共品。
税收原则
受益原则和支付能力原则
政府决定征收一定数量税收的时候，总有许多可供选择的方式。它可以对收人、利润、销售额征收；可以向富人征收，也可以向穷人征收；可以向老年人征收，也可以向年轻人征收。是否存在能帮助建立一种公平而有效的税收制度的一般原则呢？
实际上是有的。经济学家和政治思想家已经提出了制定税收制度的两个主要原则：
•受益原则（benefit principle）认为，个人所缴纳的税额应与他们从政府计划中得到的利益成比例。如同人们根据自己消费的面包数量按比例向卖者支付货币一样，个人纳税也应与其能够从公共品（如公路或公园）中获得利益的情况相对应。
•支付能力原则（ability-to-pay principle）认为，人们纳税的数额应与其收人或财富相对应。财富或收人越多，所纳的税就应当越高。通常按支付能力原则设计的税收制度同时也具有再分配性。这意味着它们从高收人的人们那里取得资金，用以增加穷人的收人和消费。
例如，若建造一座新桥的资金要靠过桥费来偿付，则这里所体现的就是受益原则。因为只有你使用它时才支付费用。但若建桥资金来自于所得税，则它所依据的就是支付能力原则。
横向公平和纵向公平
不管按以上哪种原则进行组织，大多数的现代税收体系都试图吸收有关公正与公平的现代观点。一个重要的原则是横向公平（horizontal equity）。这个原则指出，那些在实质上没有差别的人在纳税上也应该没有差别。
对同等者同等对待的观念在西方政治学和哲学中有深厚的根源。如果你和我除了眼睛的颜色不同而在其他所有方面都完全一样，那么所有的税收规则都应当要求我们缴纳相同的税额。在受益型税收的情况下，如果我们从公路或公园得到了同样的服务，横向公平原则就会指出，我们的纳税额也应该是一样的。或者，某税收制度遵从的是支付能力原则，横向公平就会指出，所有收人相同的人都应当缴纳相同的税额。
更有争议的一个原则是纵向公平（vertical equity）。它是关于如何确定不同收人水平的人们的纳税待遇的。在这里，抽象的哲学原则不能为公正地解决问题提供指导。假设A和B在其他方面都一样，但B的收人和财产是A的10倍。在这种情况下，B为治安维护等政府服务的绝对缴税额是否应该与A相同，还是应该按与A相同的税收一收人比例去纳税呢？或者，由于警察花费了更多的时间保护B的财产，B缴纳的税额应当占其收人的更大份额，而这又是否公平呢？
重要的是，一般的抽象原则并不能决定一国的税收结构。里根减税时，是因为他认为高税收对那些努力工作和为将来储蓄的人是不公平的。而10年之后，克林顿说：“现在我们新增税收的80%以上是由年收人20万美元以上的人所承担的。在这种税收模式中我们会得到真正的公平。”可见，在某些人看来很公平的做法，在另外一些人看来可能就很不公平。
横向公平指的是每个人都有权得到平等待遇的原则。而纵向公平指的是，地位不同的人有权公平地享有不尽相同的待遇。不过，多大程度的差异才算公平，从而可以贯彻执行下去这一点，始终没有达成共识。
税收中的实用主义折中
社会怎样解决这些棘手的哲学问题呢？政府一般都采用实用主义的办法，将受益原则和支付能力原则进行折中。政治代表们都知道征税不得人心。在美国独立前，“不民主不纳税”（taxation withoutr epresentation）的呼声曾引爆了美国革命。现代税收体系是在崇高的原则和实用主义政治之间的一种不那么令人舒服的折中。正如3个世纪前精明的法国财政部长柯勒贝尔所写的那样：“征税就像从鹅身上拔毛：你要拔最多的毛，但又最好不要让鹅叫。”
实践是怎样的呢？通常情况下，公共服务的受益对象主要是那些可以认定的团体，而这些团体并不要求根据其收入或其他特性而加以区别对待。在这种情况下，现代政府所依靠的一般都是受益税。
所以，地方公路通常由地方居民支付；供水和污水处理像私人品一样收取使用费；汽油的税收可能用于建设公路。
累进税和累退税 受益税在政府收人中的份额正在下降。现在，发达国家更多地依赖于累进所得税（progressive in-come taxes）。在累进税下，一个收人5万美兀的家庭的纳税额要高于一个收人2万美元的家庭。高收人家庭不仅要交更多的所得税，而且其纳税占收人的份额实际上也更高。
这种累进税不同于严格的比例税（proportional tax）。比例税要求所有纳税人按其收人的相同比例进行纳税。而累退税（regressive taxes）则使低收入家庭的纳税占收人的份额要高于高收人家庭。
税收被称为比例的、累进的还是累退的，取决于高收入者所纳税额占收入的比例是等于、大于还是小于低收入者所纳税额占其收入的比例。[ 2 ]
图16-4解释了各种类型的税收。有哪些例子呢？若对某个人每1美元新增收人所征收的税越来越多的话，则这种个人所得税就是累进的。经济学家还发现，香烟税是累退的。因为香烟购买量上升的速度要比收人上升的速度慢。有些研究表明，香烟消费的收人弹性大约是0.6。这意味着，收人增长10%时，所导致的香烟消费增加，吸烟税的增长率是6个百分点。由此可知，高收人人群在吸烟税总额中所占的比例，势必要比低收入的人群要小。（低收人群体在香烟上所花的钱在其收人中所占的份额比高收人者要大——译者注。）
直接税和间接税 税收还可以被分为直接税和间接税，间接税（indirect taxes）是对商品和服务征收的，所以是“间接地”对个人征收。例如货物税和销售税，烟草税和汽油税，进口关税以及财产税等。而直接税（direct taxes）是直接对个人或企业征收的。例如个人所得税、社会保险或其他工薪税，以及遗产税和赠予税等。直接税的优点是更容易进行调整，以适应不同人的不同情况，如家庭规模、收人、年龄和一般支付能力。与此相比，间接税的优点是征收成本比较低，征管上也比较方便，因为它们可以在零售和批发环节上征收。
图16-4 累进税、比例税和累退税
如果随收入增加，税额占收入的份额上升，税收就是累进的；如果税收占收入的一个固定份额，这种税就是比例税；如果低收入家庭的税收负担相对于高于高收入的家庭，则这种税收就是累退的。
联邦税
现在我们来考查联邦税收体系的组织原则。表16-3列出的是由联邦政府课征的主要税种，并指明这些税是累进的、比例的或是累退的。
表16-3 所得税和工薪税是联邦收入的主要来源
累进税仍然是联邦收入的最主要的来源，但比例工薪税所占份额 正在迅速跟进，而消费税这样的累退税在联邦这一级大幅下降。
资料来源：Office of Management and Budget, Budget of the U. S.Government , Fiscal Year 2005.
个人所得税
这里的讨论将集中在个人所得税上，它是税收体系中最复杂也最有争议的部分。所得税是直接税，最能清楚地体现支付能力原则。
个人所得税在美国历史上出现得比较晚，宪法禁止任何不按人口比例在各州之间进行摊派的直接税，直到1913年这种情况才发生了变化。宪法第16条修正案写明：“国会有权对任何来源的收人规定和征收所得税。”
联邦所得税是怎样运作的呢？尽管形式很复杂，但原理却很简单。首先你计算自己的收入；继而按规定减去某些费用和税收减免，便得到应税收人；然后在应税收人的基础上计算自己需要缴纳的税款。
表16-4介绍了不同收人水平的四口之家个人税的各种计算方法。第（1）栏列出了各档次调整后的总收入——即工薪、利息、红利和家庭获得的其他收人。假设我们计算的这个家庭是四口之家，在做了特定的税收扣除后，第（2）栏中表示应付的税款。注意，由于所得税减免，对于那些工薪收入为5000、1万和2万美元的人来说税收是负的，因为在这个收入范围内，政府实际上要用“转移支付”向低收人家庭进行补贴。
第（3）栏表明有效税率（effective tax rate）或平均税率（average tax rate），它等于全部的税额除以全部收人。计算中我们可以看出个人收人到底是如何累进的。它使得一个年收入为5万美元的家庭的负担比年收人2万美元的家庭要重，前者纳税的比例是收入的9%，而后者为-2%。一年收人100万美元的人税收负担相对更重。
第（4）栏介绍了一个重要的新概念，边际税率（marginal tax rate）是因为多增加1美兀收人而需要多缴纳的税款。我们从前见过“边际”这个概念，它总是意味着“新增的”。如果对于每100美元新增收人，你都必须多付出30美元的税收，那么你的边际税率就是30%。在现行税制下，贫困家庭的边际税率是-40%，而对于那些税额刚刚为正数的家庭则上升到15%。在税收分析中边际税率是个很关键的指标，因为个人和公司都总是倾向于注重他们的边际税率而不是平均税率。进一步说，当边际税率特别高的时候，人们的积极性将会严重受挫。
边际税率是税收分析的核心概念。该税率指的是，对于新增的每1美元的收入所增加征收的税款。对于理解税收的激励效应，边际税率可谓至关重要。
对25万美元以上的收人，联邦所得税的边际税率大约为39%。如果你住在纽约市，你就要多交8%的纽约州和纽约市的税，以及2.9%的医疗保险，劳动收人总的边际税率接近50%。这个比率看起来很高，但今天最高的税率比起二战期间的94%来，仍然要低得多。图16-5表明了美国最高边际税率的历史情况。
边际税率概念在现代经济学中非常重要。记住“边际原则”：人们应该关心的是所发生的新增成本或新增收益；而“过去的就（应该）让它过去”。就此而言，任何税收对激励的影响都主要来自于边际税率。这一点形成了供给学派经济学的核心思想。
第（5）栏列出的是税后的可支配收入。注意，你挣的愈多，你的税后可支配收人就会愈多：一个摇滚歌星多赚100万美元，他就能在纳税之后还留有61万美元的可支配收人（1000000美元-39%x1000000美元）。
激进的税收改革：统一税
对于增加财政税收收入来说，个人所得税是一个非常实用的税种。但它自设立一个世纪以来已经变得异常复杂，并充满了许多漏洞或者说“税收偏好”，可能有利于某些特殊形式的收入或支出，甚至有利于某个别的纳税人群体。例如，住房抵押贷款利息和老年人医疗保健等，都可以从收入中有所抵扣，从而在实际上变成了种税收补贴。
经济学家们一直不懈地努力倡导一个更高效的税制：它不但能扩大税基，从而能通过取消不必要的免税门檻来课征税收，而且还能降低边际税率。一项关于税收彻底改革的最激进的和有创意的建议是设立统—税（flat tax）。它由斯坦福大学的罗伯特•霍尔（Robert Hall）和阿。尔文•拉布什卡（Alvin Rabushka）等专家详细地提出。[ 3 ] 他们的建议包括以下几个要点（本章结尾的讨论题9中有个例子）：
•统一税的税基是消费而不是收入。我们稍后将会讨论，对消费征税可以提高储蓄的意愿，并提高国家不断下降的储蓄率。
•统一税可以将公司所得税和个人所得税整合在一起，这样将可以切除美国税制中最为扭曲的一块。
•统一税几乎可以消除所有的税收漏洞或税收偏好。对老年人的医疗保健、业主自住房屋和慈善捐款的税收补贴将一去不返。
•统一税为每个家庭提供2万美元的基本免税额，在此水平之上将实行19%的单一边际税率。
统一税的经济影响将是非常深远的。多数税务律师将因此不再有活可干；税负沉重的实体如企业将发现它们的赋税大大减少，从而增加资本收入；高收入者会发现他们的赋税会减少一半。与此同时，业主自住房屋和医疗保健支出的数量都将缩减，而慈善捐款将会大幅度下降。霍尔和拉布什卡估计，他们的计划将使人均产出在10年间增加3000美元。
批评者则指出，该计划将导致以牺牲中低收入者为代价，将收入向高收入者转移。利益受损的人将会质疑：为什么富人在20世纪80年代和90年代财富已经大大增加的情况下，还要再发一笔横财？在这里，我们又一次看到在诸多最受争议的经济政策议题中常见的权衡公平与效率的例子。
表16-4 2002年四口之家的联邦所得税
表中列出了 2002年普通四口之家的收人、税收和税率。低收人家庭因为所得税减免而得到了税收优 惠，这是工资的一种“负的所得税”。边际税率开始是负的，在收人为1.1万美元左右时为零，收人最高的纳税人的税率达到40%左右。平均税率或有效税率总比边际税率要低，因为所得税是累进的。
资料来源：摘自computerized tax program.本表假定扣除取标准扣除比例较大的那个数值，或取收人的20%。
图16-5 美国最高边际税率的历史纪录
边际税率是每1美元新增收人所额外支付的税。在二战中个人收人的最高边际税率曾达到94%,到里 根时期逐步降低到28%，到克林顿时期提高到39%,而到了 2003年布什一揽子经济计划时，又降到了35%。
资料来源：U. S. Department of the Treasury.
社会保险税
如今几乎所有的产业都得遵守《社会保险法》。雇员根_据其收人记录和过去的社会保险税缴纳情况得到退休金。社会保险还设有残疾人计划和穷人、老年人的医疗保险。
为得到这些好处，雇主和雇员双方都需要缴纳工薪税。2003年，这个税对所有雇员年工薪收人中8.7万美元以下的部分征收15.3%的税，对于8.7万美元以上的年收人再多征2.9%。这项税收由雇主和雇员各承担一半。
由表16-3可见工薪税是一种比例税，因为它征收的是雇员收人的一个固定份额。但它确实有某些累退的特征，因为它免征财产收人税，因而低工资的税率要比髙工资的税率高。
工薪税在联邦收人来源中是增长最快的一种，从1929年的0上升到1960年联邦收人的18%，2003年又上升到38%。
公司税
联邦政府还征收许多其他的税，其中一些在表16-3中已经列出。公司所得税是对公司利润征收的税。2003年最高的联邦公司税率为公司利润的35%。
公司所得税受到了经济学家的严厉批评。一些经济学家反对这种税，认为公司不过是一种法律形式，不应被征税。通过首先对公司利润征税，然后对由公司付给个人的红利再行征税，政府实际上对公司进行了双重征税。这个观点和主张现已被乔治•布什行政当局接受，布什于2003年建议并取消了个人股息收人的所得税。国会的减税也完成了一半，所规定的最高的股息收人的所得税税率已经降。低到15%（相比之下，2003年普通所得税的最高税率却是35%）。
消费税
美国非常倚重的是所得税，而一个角度十分不同的税I种却是消费税，它对商品和服务的购买环节而不是对收人i征税。其理由是：人们应该为其所使用的东西而不是所生产的东西纳税。销售税是消费税中最常见的一种。美国没有国家销售税，但对某些商品，如烟、酒和汽油等征收联邦货物税。销售税和货物税通常都是累退的，因为这些物品的消费在贫困家庭的收人中所占的比例要大于在富裕家庭中所占的比例。
许多人认为，美国应该比现在更多地依赖销售税或消费税。一种在美国之外的其他国家被普遍采用的是增值税（VAT）。增值税很像销售税，但它在生产的每一阶段都进行课征。如果对面包征收增值税，那么它将对生产小麦的农民、生产面粉的磨坊、烘烤生面团的师傅和交货阶段的食品杂货店都进行征税。
消费税的倡导者认为，国家现在的储蓄和投资对于未来的需要是不够的。如果用消费税替代所得税，则国家的储蓄率就会上升。但是，消费税的批评者则认为这种改变是不合适的，因为消费税比目前的收人税更具有累退的性质。事实上，前面提到的统一税就相当于一项高度简化的个人消费税体系。它将所有的边际税率统一在一个低水平上（大约20%），并取消大多数税收扣除项目以及对医疗保健和抵押贷款利息等福利的税收减免（见讨论题9）。
州和地方政府的税收
在美国财政联邦制的税收体系中，州和地方政府所依赖的税收与联邦政府很不相同，图16-6列出了州和地方政府收人的主要来源。
财产税
财产税主要对土地和建筑等不动产征收。每一地区会规定一个年税率，并根据对土地和建筑物的评估价值征税。在许多地方，对不动产的估价比其实际市场价值要低一些。财产税大约占州和地方政府全部收人的30%。由图16-6可见，地方政府是财产税的主要接收者。
因为大约1/4的财产价值来自于土地，因此财产税既有资本税因素，也有亨利•乔治型的土地税因素。经济学家相信，财产税的土地因素不会造成什么扭曲，但其资本因素会使投资由税收较高的中心城市迁到税收较低的郊区。
不管经济学家的观点怎样，在20世纪70年代房地产繁荣时期，财产税引起过很多争议。当时房屋的价值和税收迅猛上涨，全国的纳税人都起来反抗。在马萨诸塞州，选民们通过《
倡议》，将税率限制在（房屋等财产）市场价值的2.5%的水平以内。今天，几乎一半的州对于财产税和其他税都有限制，这将防止州和地方税收再像20世纪70年代那样飞涨。但在萧条期间，这些税收限制使一些州和城市陷人了财政危机，政府用光了全部税金并被迫削减服务。
图16-6 州和地方政府收入依赖于转移支付和间接税
城市十分依赖于财产税，因为房屋和土地难以转移到另一城市以 逃避税收。州政府从销售税和所得税中获得更多收入。
资料来源：Bureau of Economic Analysis, Survey of Current Busi-ness ,June 2003.
其他税收
州政府的其他税收大多与类似的联邦税有密切关系。各州的收人大部分来自对商品和服务征收的一般销售税。在百货公司或餐厅购买的每一样东西都会带来某个百分比的销售税（在某些州食品和其他必需品是免税的）。各州还对公司的净利润征税。45个州仿效联邦政府，对个人按其收人状况征税，但税额要少得多。
州和地方政府还有各种其他的收人来源。许多州对汽油征收“公路使用税”。州和地方政府的一个正在增长的收人来源是对彩票和合法赌博征缴的税收。州政府的收人竟然来自于那些鼓励“老百姓糟践自己的活动”！
税收和效率
税收影响经济效率和收人分配两个方面。近年来，税收对效率的影响成为税收政策中最令人关注的问题。经济学家和政策制定者着重研究各种激励措施对于个人与企业行为的影响。在税收政策中，这主要涉及到人们如何对各种不同水平的边际税率做出反应的问题。
一个重大的政治运动是20世纪80年代供给学派经济学的兴起。由共和党里根总统推行的经济复兴计划所追求的，与其说是一种经济周期管理的宏观政策，还不如说是长期的经济增长。在预算政策方面，主张扩大国防开支，减少民用项目开支，而不大顾忌到财政赤字问题；在经济管制方面，则致力于减少和解除联邦政府的管制，特别是在医疗、安全及环境保护等方面；而该计划最重要的一点，则是降低了税率和减轻了税负。
这一时期的主要遗产是1981年和1986年的税收改革法案。这些法案极大地降低了边际税率，扩大了税基，并全面修订了个人所得税方案。这一时期的财政计划同时也导致了联邦预算赤字的大幅度上升，进而，政府债务相对于国民产出来说出现了急剧的增长。
高税率如何影响经济行为？在劳动供给领域，其影响是混合的，正如我们在第13章中所看到的那样。税率对于工作时间的影响是不明确的，因为工资变化的收人效应和替代效应的作用方向是相反的。由于所得税是累进的，有些人会选择更多的闲暇而不是工作。另外的一些人则会更加努力地工作以期变得更富有。许多收人很高的医生、艺术家、名星和企业高管，都很喜欢自己的职业及其带给他们的权力感和成就感。税后收人在80万美元和在100万美元时相比，他们的工作努力程度实际上差不多。此外，对“胜者全得”的活动征收重税，会减少那些过分拥挤的领域的天才供给。图16-7反映了劳动税率的增加如何影响劳动供给。注意，如果劳动供给曲线是向后弯曲的，则会产生劳动随税率下降而减少的悖论。
在储蓄和投资领域，税收显然对经济活动有很大影响。当一个部门的税收很高时，资源就会流向征税较轻的部门。例如，由于企业的资本会被双重征税，人们的储蓄就会从企业部门流出，并转向那些由于支付利息而享有税收减免从而税负较轻的产业，如对石油、天然气或度假村的投资。如果对风险投资征税较高，则投资者可能就宁愿进行安全的投资。可见，低效率不仅来自于高税收的存在，而且还来自于税收在各个部门之间的差异。[ 4 ]
图16-7 劳动对税收的反应取决于供给曲线的形状
供给和需求决定了税前工资水平下的劳动供给。在对劳动收人征收了 25%的所得税后，税前劳动供给曲线
垂直上移到税后供 给曲线
的位置。如果对劳动的需求与供给在底部的通常领域相 交，我们可以看到预期的劳动供给下降，图中为从N移到N'。 如果劳动供给是向后弯曲的，如图顶端所示，劳动供给就随税收 增加而上升，从B移到B'。
效率和公平
经济学家一直非常关心税收对经济效率的影响。请回忆第14章，亨利·乔治曾说过：对土地征税对效率不会有什么影响，因为土地的供给是完全无弹性的。有效税收的现代理论提出了拉姆塞税收原则（Ramsey tax rule）。它认为政府应对那些供给和需求最没有价格弹性的投人和产出征收最重的税。[ 5 ] 拉姆塞税收原则的理论基础是：如果一种产品在供给或需求上非常缺乏价格弹性，那么对这种产品征税对其消费和生产的影响就十分有限。在某些情况下，拉姆塞税收可以说是以最小的经济效率损失增进收入的一种办法。
但经济和政治关心的并不只是效率，对土地租金或粮食征收重税可能是有效率的，但许多人会认为这是不公平的。1990年英国一项要求实行人头税的建议提醒我们，这是一个两难问题。人头税是一种一次性总付税，或是对每个人征收的固定税收。这种税收的优点是像土地税一样，它不会导致低效率，毕竟人们不会逃到俄罗斯，或剖腹自杀以逃避税收，所以对经济的扭曲会最小。
但是，英国政府低估了人们对这种不公平的反对。人头税是高度累退的，因为低收入者的税收比例大大高于高收人者。在使当权11年的撒切尔政府倒台的过程中，对人头税的批评曾起到关键的作用。这个例子说明：在税收及其他经济政策领域中，效率和公平两者很难取舍。
对“害品”而非“益品”征税：绿色税
经济学家不怎么倡导人头税，他们更喜欢另外一种对“害品’’而不是“益品”征收重税的税收制度。低效率的主要原因在于政府往往对那些“益品”——像工作、资本投资、储蓄或风险承担等经济活动——进行征税，所以挫伤了这些活动。一种替代办法是对“害品’’征税。传统的害品税包括“罪恶税”：对于烟、酒及其他对健康有害的物品所征的税。
一种新型税收是对污染和其他有害的外部效应征税。这些税被称为绿色税（green taxes），因为它们旨在改善环境，同时增加收入。假设国家决定为减缓全球变暖过程而征收“二氧化碳税”，即对发电厂及其他地方排放的二氧化碳征税。根据一般的经济学推理，我们知道这种税会使得企业降低其二氧化碳排放量，从而改善环境。另外，绿色税当然也_能带来收入，_政：府可用它资助某些活动或降低诸如工作、储蓄这类有益活动的税率。所以绿色税的益处是双重的：国家得到收入，同时环境得到改善；因为这些税抑制了有害的外部性。
棘手的税收归宿问题
谁最终支付政府所征收的税？我们不能假定那些向政府纳税的个人或企业就一定是这些税款的最终出资者。难道仅仅因为是石油公司将汽油税的收人给了财政部，就意味着这些税收来自石油公司的利润？企业完全可以根据税额提高价格，从而将税收向前转嫁到顾客身上；企业也可以向后转嫁到供应商（劳动、土地和其他要素的所有者）身上，这些供应商会发现，他们的工资、租金和其他要素的价格比没有税收情况下要低。
税收转嫁涉及到税收归宿（taxincidence）。这个概念体现了税赋被最终负担的方式，及其对价格、数量以及生产和消费构成的影响。
税收归宿包含着一系列问题：当国会提高汽油税时，其后果是什么？负担会向前转嫁到消费者身上吗？或者，它降低了原油的价格，使负担落到了石油生产者身上？或者负担落在两者身上？它改变了煤的价格吗？税收是否会大量减少石油生产，以致税收归宿的影响超过了货币价格和工资表现的范围，甚至超过了能在不同公民之间分摊的负担范围？
微观经济学为分析税收归宿提供了一些重要的工具，在前几章中，我们谈到过汽油税的归宿问题。在这种简单的情形下，只涉及到对单一商品的供给和需求，税收归宿的分析是直截了当的。而在其他的情形下，税收归宿的影响会涉及整个经济，使分析变得极为复杂，有时需要采用一般均衡的分析方法。
我们可能希望了解政府整体的税收和转移支付系统的财政归宿。财政归宿考查税收和支出计划对所有公民的收入的影响。财政归宿关心的是政府计划总的累进或累退的程度。它通过在不同的群体之间分配所有的税收和转移支付来估计。这种研究只是近似性的，因为没有人十分清楚地知道有多少公司税或财产税得到了转嫁。
就概念而论，我们要做的实验是：
•统计没有税收和转移支付时的收人；
•然后统计有税收和转移支付时的收人；
•最后将两种情况的差额计为财政归宿。
当然，经济学家并不是魔术师，不能做出这样严格控制条件下的实验，但他们能够进行认真的衡量，并运用良好的判断来估计税收和支出的影响。
联邦税收和转移支付的归宿
图16-8表明的是美国所有的税收和现金转移支付的归宿的近期研究结果。在这个图中，转移支付被视为负税收并在负方向上表示。这种方法的一个有趣的贡献是，它考查了人一生中的收入和税收，而不是仅仅观察年度情况，从而考虑到人一生之中所发生的几个重要变化（如进出劳工市场，年轻时支付社会保险税，退休后得到退休金等补贴）。这项研究同时考虑了我们前文所谈到过的税收制度的高度复杂性。
研究结果表明：由最高收人到最低收人，税制一般都是累进的。最低收人群体接受净转移支付，而最髙收人群体的平均税率最高。仔细观察税收和转移支付体系的结构，会发现其累进性（尤其在最低收人群体）主要是源于转移支付而不是税收。
这种财政影响的方式与其他国家类似。正如一个对高收入国家财政制度的调查所得的结论：税收制度整体上对收人分配几乎没有什么影响。出现这一令人惊讶的结果，是由于所得税的累进影响被累退的税收如社会保障税和销售或增值税所抵消。公共计划中的累进成分（即那些将收人转移给低收人家庭的成分）主要是收人支持类的项目，如现金援助、食品券、公共养老金以及医疗保健补贴。
图16-8 谁纳税以及谁从转移支付中受益
现代福利国家如何影响其公民一生的收入？富勒顿和罗杰斯对1984年联邦、州和地方税收和现金转移 支付对居民户一生收人的影响进行了评估。几乎对于每种收入而言，税和转移支付体系都是累进的。 注意这个体系实际是将收入转移支付给收人最低的群体，而收人最高的群体的净税率为15%。
资料来源：Don Fullerton and Diane Lim Rogers, Who Bears the Lifetime Tax Burden? (Brookings Insti-tution，Washington，D.C.，1993), p.123.数据更新到2003年，一生收人以5%的实际利率转换为年度收入。
最后的话
我们对于政府在经济中作用的简要考查，提醒我们应该注意集体行动的责任和不利之处。一方面，政府必须保卫国家的边疆，稳定经济，保护公众健康，并对污染加以管制。另一方面，许多政策也体现了一种将收人从消费者手中转移到政治力量强大的利益集团手中的倾向。
这意味着我们应该放弃政府这只“看得见的手”，而换成市场那只“看不见的手”吗？经济学不能回答这么深刻的政治问题。它能做的只是考查政府选择和市场选择的优势与劣势，并设计出某些机制（如绿色税或研究开发资助）来弥补“看不见的手”的缺陷，使得这只手可以比在完全放任或无节制的官僚体制这两种极端条件下来得更有效率。
总结提要
A.政府对经济的控制
1.在过去一个世纪中，政府在经济中的作用大幅上升。政府通过运用税收、支出和直接管制来影响和控制个体经济活动。
2.—个现代福利国家执行四项经济职能：（a）医治市场不灵；（b）对收人和资源进行再分配；（c）制定宏观经济政策以稳定经济周期和促进长期经济增长；（d）管理国际经济事务
3.公共选择理论分析了政府实际上是如何行动的。正如“看不见的手”会不灵一样，政府也存在不灵的问题，政府的干预也会导致浪费或以一种不合适的方式对收入进行再分配。
B.政府支出
4.美国公共财政体系是财政联邦制。联邦政府的支出集中于与全国有关的事件——如国防和太空探索等公共品上。州和地方政府的支出一般集中在地方公共品上，其受益大多局限在州和城市范围内。
5.现在，政府的支出和税收约占全部国民产出的1/3，其中60%的支出是在联邦政府一级进行，剩余的在州和地方政府之间分配，政府支出中只有很少的一部分用于警察和法庭等传统职能。
C.税收的经济学问题
6.“受益原则”和“支付能力原则”是两个基本的税收命题。当税收在富裕家庭收人中所占份额与其在贫困家庭收人中所占份额相比依次为较大、相等或较小时，它就相应地成为累进的、比例的或累退的税种。直接的累进的所得税与间接的累退的销售税和货物税，从这个角度看性质正好相反。
7.—半以上的联邦收人来自于个人所得税和公司所得税，其余部分来自工薪税和消费税。地方政府的收人主要来自财产税。而对州来说，销售税是最重要的。
8.个人所得税对“各种来源的收入”征税，但要根据税收减免与扣除减掉某些收人。边际税率，即每1美元新增收人中税收支出所占的份额，对于决定税收在激励工作与储蓄方面的影响是十分重要的。在20世纪80年代，边际税率曾被大幅度下调，但在克林顿执政期间，最高税率被上调；而到2003年布什执行一揽子财政计划时，又被降了下来。
9.增加最快的联邦税是工薪税，它被用来支持社会保险。这是一项“专项资金”的征税，用来提供公共养老金以及医疗保健和伤残福利。由于这种支出流最终都有看得见的收益，所以工薪税有受益税的成分。
10.经济学家提出了拉姆塞税收原则。这种原则强调：当对那些价格弹性相对较低的经济活动征收重税时，效率能够得到提高。一种新的方法是绿色税，它对环境外部性影响征收费用，减少有害的活动，同时增加收人。如果不征收绿色税，这部分收人可能就得通过对商品或对生产投人进行征税而获得。但就所有的税的开征而言，公平和政治上的可接受性，都是严格的约束条件。
11.税收归宿指的是税收最终由谁负担及它对于价格、产出和其他经济因素的整体影响。那些支付税收的人经常将其负担向前转嫁给消费者，或向后转嫁给生产要素提供者。美国目前的税收和转移支付体系是适度累进的。
概念复习
政府的职能
政府控制经济的三个工具：
税收
支出
管制
市场不灵和政府不灵
公共选择理论
政府的四项职能：
（提高经济）效率
（增进）分配（公平）
（维持经济）稳定
（在）国际（上）代表（国家利益）
政府支出和财政归宿
财政联邦制及地方的和全国性公共品
政府支出的经济影响
受益原则和支付能力原则
纵向公平和横向公平
直接税和间接税
累进税、比例税和累退税
税收和转移支付的归宿和转嫁
拉姆塞税收原则和绿色税
补充读物和互联网站
补充读物
An excellent review of tax issues is contained in the sympo-sium on tax reform in Journal of Economic Perspectives,Summer 1987.
Current issues in public policy are surveyed annually by scholars from the Brookings Institutionin in Setting National Priorities(Brookings Institution,Washington,D.C.,various years).
互联网站
Data on government budget and tax trends can be found at government sites.For example,overall trends are presented by the Bureau of Economic Analysis at www.bea.gov.Budget information for the federal government comes from the Office of Management and Budget at www.whitehouse.gov/OMB.
The Internal Revenue Service(IRS)has a lively site with a plethora of tax statistics at www.irs.gov and www.irs.gov/taxstats/index.html.
Two organizations which study taxation and have good websites are the National Tax Association at www.ntanet.org and the Brookings Institution at www.brookings.org.Policy papers by a British research institute that focuses on social security and taxation can be found at www.ifs.org.uk.
问题讨论
1.回忆奥利佛•温德尔•霍姆斯大法官所说的话：“税是我们为文明社会所支付的代价。”解释这句话，记住在经济当中，我们总是需要透过货币流动的面纱来理解实际资源的流动。
2.在考虑你是想要一个纯粹自由放任的经济还是政府管制的经济时，讨论对于卖淫、吸毒、心脏移植、攻击性武器和酒精是否应由政府控制，讨论对这些物品征收高额税收或实行禁止的相对有利之处（回忆第5章中关于禁毒的讨论）。
3.美国税收制度的批评者认为，税收会挫伤工作、储蓄和创新的积极性，所以会降低长期的经济增长。你能看出为什么“绿色税”能促进经济效率和经济增长吗？考虑对硫酸和二氧化碳排放或泄漏的油轮的征税。列出你认为能提高效率的税收，并将它们的影响与税收对劳动或资本收人的影响进行比较。
4.税收经济学家经常谈到一次性总付税（像人头税），这种税对个人征收，而不考虑其经济活动。一次性总付税是有效率的，因为它们对所有收人和产出征收的边际税率都为零。
假设政府对每个人征收200美元的一次性总付税，用图说明这对劳动的需求和供给的影响。在均衡时，劳动的边际收益产品还等于工资吗？
在一个包含一生时间的分析框架中，我们可将一次总付税看作“禀赋税”，以潜在劳动收人为基础对个人征税。富勒顿和罗杰斯发现，一个完全有效率的比例禀赋税能将平均一生收入提高1.3%。你会赞同这样一个变动吗？说明在执行一项禀赋税时会遇到的困难。
5.将不同的联邦税按其累进程度列一张表。如果联邦政府想取消所得税，代之以消费税或销售税，这对于税收体系的总体累进程度有何影响？
6.有些公共品是地方性的，外溢到小范围的居民中；另一些则是全国性的，使整个国家都受益；有一些是全球性的，影响所有的国家。私人品的外溢是可以忽略不计的。给出一些纯粹私人品和地方性、全国性或全球性公共品及其外部性的例子。对于每种情况，指出哪一级政府能制定最有效率的政策，并举出一两个可以解决外部性问题的适当的政府举措。
7.下面是一些能运用供求分析回答的税收归宿问题，用图解释你的分析。
a.在1993预算法案中，国会将每加仑联邦汽油税提高了4.3美分。假设汽油的批发价是由世界市场决定的，汽油税对美国生产者和消费者的相对影响如何？
b.社会保险税主要针对劳动收人征税，如果劳动供给完全没有价格弹性，税收的归宿在哪里？如果劳动供给曲线是向后弯曲的呢？
c.如果企业必须得到一个在世界资本市场上决定的税后投资收益率，那么，在一个小的开放经济中，公司所得税的归宿在哪里？
8.关于以加利福尼亚经济学家和参议员候选人阿瑟•拉弗的名字命名的拉弗曲线，有一个有趣的问题。在图16-9中，拉弗曲线显示出收人如何随税率上升而增加，在点达到最高，然后在100%的税率时降为零，因为此时经济活动已经被完全抑制了。不同税收的拉弗曲线的确切形状是有争议的。
在讨论税收时经常犯的一个错误是后此谬误（见第1章关于这个问题的讨论）。要求减税的人经常在争论中借助于拉弗曲线。他们认为20世纪60年代减税时，经济处于拉弗曲线顶端的右侧，比如说在S点。他们说，在1964年“肯尼迪_约翰逊减税”后，联邦收入由1963年的1100亿美元上升到1966年的1330亿美元，所以减税能提高收人。请解释这为什么不能说明经济处于L点的右侧，再请进一步解释为什么这是一个后此谬误。给出一个正确的分析。
9.在统一税的税制下，对所有个人和公司收人只征一次低固定比率的税收。表16-5说明了这样的一个统一税是如何起作用的。比较统一税和表16-4中所列税收的平均税率和边际税率，列出两种税的优点和缺点，并说明哪种累进程度更高？
注：
[ 1 ] 图16-1和图16-2所示为美国和其他有关国家的政府支出。这些支出包括“商品和服务采购”（如导弹和教育）和“转移支付”（如社会保险支出和政府公债利息)。政府对商品和服务的采购可以说是“耗费性”的，因为它直接从国民产品中扣除。而转移支付却既能增加人们的收人，使人们购买所需的商品和服务，又不会直接减少可供私人消费和投资的商品和服务的数量。
[ 2 ] 应该指出，“累进”和“累退”都是专门的经济术语，反映税收在各种收人中所占比重的情况。
[ 3 ] 参见《统一税》第2版，Hoover Institute Press,Palo Alto，Calif.,1
[ 4 ] 在税收与效率的相互作用方面，拉弗曲线是一项很有趣的研究。在本章后面的讨论题第8题中，我们还会加以讨论。
[ 5 ] 请回顾第14章关于亨利•乔治的单一税问题，还有延伸的税收效率问题和关于“拉姆塞税收”的讨论。